Perú: controversias en el proceso de creación del mecanismo nacional REDD+

Para saber cuántos proyectos REDD (Reducción de las Emisiones producto de la Deforestación y la Degradación de los bosques) existen en Perú hay que recurrir a bases de datos internacionales como el Servicio de Información Financiero Markit o el Programa VCS (Verified Carbon Standard), que se encarga de verificar y certificar si estos proyectos cumplen con su propósito de reducir o dejar de emitir carbono al ambiente.

El mecanismo REDD fue ideado como una medida mundial para luchar contra el cambio climático —establecido en el Plan de Acción de Bali, en la COP 13, en el año 2007— y permite recibir compensaciones económicas a aquellos países que reduzcan sus emisiones de carbono provenientes de la desaparición de sus bosques. Para ello, se creó un mercado de bonos o unidades de carbono, que empezó a funcionar de manera voluntaria más o menos desde el año 2008. Con el tiempo, este sistema pasó a denominarse REDD+ (plus), un enfoque más amplio que, además de lo mencionado, contempla la conservación de las reservas de carbono, la gestión sostenible de bosques y el aumento de las reservas forestales.

En Perú, los primeros proyectos REDD surgieron alrededor del año 2008, y pese a que ya llevan casi una década, actualmente no está disponible un registro nacional oficial que dé cuenta de ellos.  

Entre 2015 y 2016, el Ministerio del Ambiente de Perú (Minam) elaboró el Registro Nacional REDD+, el mismo que presentó en versión piloto en la COP21 en París, y que también estuvo disponible en la website del ministerio hasta el mes de abril. Ahora, esta información ya no es pública.

Según el documento ‘Elementos estratégicos de la implementación de REDD+ en el Perú’, publicado por el Ministerio del Ambiente en mayo de 2015, “el propósito del registro es permitir un mejor control del Estado de los procesos políticos y fiscales vinculados a REDD+, y efectuar una contabilidad general y transparente del carbono”. Es decir, debe ser la plataforma que contenga información sobre las iniciativas y proyectos que potencialmente cumplan con el objetivo de reducir estas emisiones, y debe incluir sus jurisdicciones, los operadores, los créditos obtenidos, su uso en transacciones, entre otras especificaciones.

Sin embargo, las modificaciones que se puedan estar dando en este registro es solo una de las varias preocupaciones que está generando el proceso para la creación del mecanismo nacional de REDD+ en Perú, sobre todo porque las iniciativas que se desarrollan en el país desde hace casi una década no tienen claro cómo funcionarán una vez establecido un sistema nacional.

Hasta ahora, los proyectos REDD+ se realizaban de manera voluntaria y eran desarrollados, principalmente, por organizaciones privadas en coordinación con los gobiernos. Sin embargo, en los últimos años, en las conferencias de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) —y principalmente a partir del Marco de Varsovia (Polonia), de la COP 19, del año 2013— quedaron establecidas las modalidades para medir, reportar y verificar la reducción de sus emisiones, definiéndose cómo desarrollar los cuatro elementos claves para la implementación de REDD+.

Fue así como el gobierno peruano inició el proceso para la creación de un mecanismo nacional, el mismo que según se indica en el documento publicado por el Ministerio del Ambiente en mayo de 2015 “cuenta con vastas experiencias con la implementación de REDD+ en diferentes escalas y niveles, que vienen integrándose a través de un enfoque establecido para formar el marco nacional de REDD+”.

Tatiana Pequeño, directora de Desarrollo Institucional del Centro de Conservación, Investigación y Manejo de Áreas Naturales (CIMA), que concentra su trabajo en el Parque Nacional Cordillera Azul, le explicó a Mongabay Latam por qué lamenta que ya no esté disponible este registro, tomando en cuenta que varias instituciones como CIMA colaboraron para construirlo. “(Minam) nos pidió mucha información, pero cuando salió el registro había datos que no correspondían, por ejemplo, Althelia figuraba como implementador de nuestro proyecto cuando en realidad lo hace CIMA. No sabemos cómo llegaron esos datos errados. Después, el registro desapareció de la página web”.

Pero esta es solo una de sus preocupaciones, quizá la menor de ellas. Sus mayores dudas se centran en que hasta hoy no se sabe cómo serán considerados los proyectos REDD+ que desde hace 10 años vienen implementando, de manera voluntaria, organizaciones privadas en Perú.

La especialista de CIMA explica que el principal problema es alinear los niveles de referencia sobre la deforestación y la reducción de emisiones establecidos por el gobierno peruano con las mediciones que hasta ahora han aplicado las iniciativas privadas. “La actual gestión ha aceptado que nuestros proyectos formen parte del nivel de referencia, pero hay que ver cómo, porque hay variaciones que dependen mucho de las metodologías utilizadas, incluso de las áreas que han sido evaluadas. Ahí se está presentando un entrampamiento. Vamos a ver qué tan difícil resulta acoplar esto”, explicó Pequeño.

Tampoco —indica Pequeño— se ha definido el mecanismo financiero para la distribución de beneficios. Los fondos que recibe CIMA por su proyecto REDD+, por ejemplo, se destinan para la gestión del Parque Nacional Cordillera Azul, a través de un convenio de administración firmado con el Servicio Nacional de Áreas Protegidas por el Estado (SERNANP), que incluye además la zona de amortiguamiento donde existen comunidades y centros poblados.

Por eso, las demoras, en estas y otras decisiones para el establecimiento de REDD+ nacional mortifican a quienes llevan varios años involucrados con estos proyectos.

Modelo de conservación

Desde el año 2008, CIMA desarrolla un proyecto REDD+ en el Parque Nacional Cordillera Azul, que se extiende por cuatro regiones —Loreto, San Martín, Ucayali y Huánuco— sobre una extensión de 1 353 190 hectáreas, a las que se suman otras 2.3 millones de hectáreas de la zona de amortiguamiento.  

Más de 3 millones de hectáreas de territorio peruano que requieren un presupuesto anual de 1,8 millones de dólares. El 75 % de este gasto (1,4 millones de dólares) proviene del proyecto que ha desarrollado CIMA para reducir la deforestación del bosque y que tiene como garantía o fuente de financiamiento los créditos de carbono comprometidos con el Fondo Climático Althelia para evitar la emisión de gases de efecto invernadero (GEI), los mismos que posteriormente pueden ser vendidos por el inversionista. Un 4 % es aportado por el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP), organismo público adscrito al Minam. Y el resto, lo financia CIMA con fondos provenientes de otros proyectos.

En el mercado mundial, las unidades de carbono se negocian a diferentes precios. Según las organizaciones consultadas por Mongabay Latam, que desarrollan proyectos en Perú, su valor varía entre 2 y 15 dólares por cada unidad equivalente a una tonelada de carbono. Los bonos de carbono pueden ser comprados por gobiernos, empresas o personas que de esta forma compensan o mitigan sus emisiones de gases de efecto invernadero producidas por sus actividades.

No es la única Área Natural Protegida (ANP) en Perú que se financia con un proyecto REDD+. Actualmente, la Reserva Nacional Tambopata, el Parque Nacional Bahuaja Sonene, ambos en Madre de Dios; y el Bosque de Protección Alto Mayo, en San Martín, también reciben recursos provenientes de créditos de carbono. En todos estos casos los organismos privados han firmado contratos de administración con el Estado.

“En Alto Mayo, REDD+ se ha convertido en una herramienta financiera para implementar el Plan Maestro”, explicó Milagros Sandoval, Gerente Senior de Políticas Ambientales de Conservación Internacional, institución que desarrolla un proyecto REDD+ en esta zona. El gran tema —dijo, al igual que Tatiana Pequeño— es definir cómo se integrarán estos proyectos, que ya se están desarrollando en Perú, dentro del proceso de REDD+ nacional.

“Uno de los retos más importantes —continúa— es definir cómo se comparan las líneas de base de cada proyecto con el nivel de referencia nacional. Si realmente verificas y validas que en una determinada área se ha reducido la deforestación y has evitado emisiones, entonces, ¿cómo estableces que no haya una doble contabilidad?”. La preocupación de Milagros Sandoval es que mientras ellos miden sus avances en función a las amenazas de deforestación, el gobierno lo hace tomando en cuenta el récord histórico de pérdida de bosques.

El problema en este caso se presenta porque los proyectos REDD+ que se desarrollan en Perú desde hace una década se han sustentado en estándares internacionales de validación o verificación para determinar cuántos créditos de carbono tienen. Así, instituciones internacionales como el Programa VCS (Verified Carbon Standard) y otros, supervisan el bosque en el que se desarrolla el proyecto REDD+ y confirman si efectivamente se ha dejado de emitir carbono al ambiente y en qué cantidades. De esta forma, el proyecto consigue certificar una cifra determinada de unidades de carbono.

Cuando se iniciaron los proyectos REDD+ en Perú, no se contaba con una visión nacional para la reducción de emisiones por deforestación y degradación, por tanto, cada proyecto definía bajo qué estándares hacer sus mediciones y diseñaba sus líneas de base propias que ahora no resultan consistentes con el Nivel de Referencia de Emisiones Forestales (NREF) establecido por el Estado peruano y aceptado por las Naciones Unidas en diciembre de 2016.

El Pequeño libro de REDD+, publicado en el año 2008 por Global Canopy Programme, explica que lo que busca el nivel de referencia es proyectar las futuras reducciones de emisiones para calcular cómo esto podría ser recompensado económicamente. También permite medir la reducción de emisiones tras la implementación de un proyecto REDD+ para compararlo con lo que hubiera pasado si este no llegaba a desarrollarse. Es decir, qué hubiera pasado con el bosque sin el desarrollo de un mecanismo que promueva su conservación.

En el caso peruano, el nivel de referencia ha sido establecido sobre la base de datos históricos de deforestación entre los años 2001 al 2014. Y las organizaciones privadas califican de conservador el modelo, pues consideran que no busca predecir los niveles de deforestación futuros utilizando otros métodos que incluyan factores socioeconómicos o estructurales.

“Se está dando un punto de quiebre en Perú, que deberá tomar una postura con respecto a los proyectos que ya se están desarrollando, que se han hecho con muchísimo trabajo y han demostrado que realmente pueden conservar los bosques amazónicos”, comentó Silvia Gómez Caviglia, Vicepresidenta Ejecutiva de Greenoxx Global Environmental Program, organización que desarrolla un proyecto REDD en Madre de Dios.

Para la ejecutiva de Greenoxx, el Nivel de Referencia de Emisiones Forestales (NREF) presentado por Perú no refleja la realidad sobre la deforestación en la Amazonía. “Lamentablemente, como en todo, hay un tema de presiones políticas y presiones económicas. Europa como no tiene selva, no tiene bosques, no le interesa que los países del hemisferio sur puedan reducir grandes cantidades de carbono con sus bosques, y no quiere un mercado fuera de sus límites”, señaló Gómez, en relación al sistema de compensación de huella de carbono que ya existe en el Viejo Continente.

Gómez también considera que el nivel de referencia establecido por Perú es conservador ya que se basa solo en su récord histórico. Una crítica que también hacen otras organizaciones que están desarrollando los proyectos REDD+, pues para estos es necesario considerar otros factores que podrían incrementar la deforestación en el futuro.

Es la misma preocupación que tiene Tatiana Pequeño de CIMA, quien también considera “extremadamente conservador” el nivel de referencia peruano. “Entiendo que las Naciones Unidas exigen una línea conservadora, pero eso no significa tirarte para atrás y ser poco realista, tienes que tener elementos que te permitan justificar la deforestación que se presenta en tu país, si no vas a terminar deforestando más de lo que proyectaste”.

Harlem Mariño Saavedra, especialista del Programa Amazonía de la ONG Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR), institución que actualmente coordina el Grupo REDD Perú —un frente que congrega a miembros de la sociedad civil, organizaciones indígenas, miembros de la academia y la empresa privada e incluye a las instituciones del estado como observadoras—, señala que el principal problema es insertar la contabilidad de carbono de los proyectos ya desarrollados con lo establecido en el nivel de referencia nacional debido a que las metodologías son diferentes.

“Muchos de los proyectos REDD son de alcance local,  por lo que tienen más puntos de muestreo y mayor precisión en la estimación. El país no ha considerado la metodología de estas iniciativas privadas, por ello, las organizaciones con proyectos REDD+ están preocupadas”, indicó Mariño.

La incertidumbre sobre cómo se integrarán al panorama nacional o si finalmente quedarán fuera de este es una preocupación latente en todas las organizaciones consultadas por Mongabay Latam. Ven demasiada indefinición y hermetismo desde el Ministerio del Ambiente sobre los avances del proceso.

Sus temores también se deben a que las proyecciones sobre la deforestación que han manejado estas organizaciones privadas se basaron en modelos internacionales que les brindaban mayores cantidades de hectáreas que podrían llegar a deforestarse en comparación con las cifras que ahora considera el modelo peruano. Por lo tanto, las cifras de unidades de carbono certificadas en estos proyectos podrían disminuir sustancialmente al adaptarse al nuevo sistema implementado por el estado peruano. Es decir, menos presupuesto para destinar a sus proyectos de conservación.

Medición histórica

Claudia Ochoa, especialista en REDD, bosques y cambio climático y que formó parte del Programa Nacional para la Conservación de Bosques del Ministerio del Ambiente entre 2015 y 2016, defiende el modelo peruano. Precisa que el nivel de referencia forestal se elaboró en base a data histórica de deforestación, alineada a la metodología que establece Naciones Unidas. “Los datos que se han tomado corresponden a la deforestación en la Amazonia entre el 2001 y el 2014. La metodología de las Naciones Unidas es esa, dime qué tan mal te fue en deforestación en años anteriores y en función a eso haces la proyección. El Minam hizo eso, una línea coherente con la historia de la deforestación en Perú, no con las amenazas que se podrían venir en los próximos años”.

Ochoa dice estar en desacuerdo con quienes afirman que el nivel de referencia nacional no muestra la realidad. “Creo que el Minam hizo un análisis macro que no da detalles de la deforestación que está ocurriendo en lugares específicos. El Minam no mira la deforestación en un predio privado en San Martín, por ejemplo, sino que le interesa la pérdida de bosques en toda la región San Martín”, señaló para explicar la controversia que se está presentando entre el estado y las organizaciones privadas.

Más allá de eso —prosiguió— debemos prestar mucha atención al hecho de que el Perú aún no presenta reducción en la deforestación. Al 2017, no se ha generado ni una tonelada de reducción de deforestación, al contrario, sigue creciendo, pero al mismo tiempo hay proyectos que venden bastantes toneladas. La experta sostiene que no es porque estos proyectos sean malos, sino porque están midiendo distinto.

Mongabay Latam solicitó al Ministerio del Ambiente, en varias oportunidades, una entrevista para conversar sobre el proceso REDD+ en Perú, pero se abstuvo de participar en el reportaje. Lo mismo sucedió con las solicitudes enviadas al Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR) y el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP). Ninguna de las instituciones estatales que están involucradas en el proceso REDD+ en Perú aceptó responder a este medio.

Cuestión de tiempo

En el Grupo REDD Perú también están preocupados porque hasta ahora no se ha definido el mecanismo financiero para REDD+ en Perú, es decir, no se sabe qué institución o instituciones manejarán los fondos que lleguen al país para estos proyectos y tampoco cómo serán distribuidos cuando se tenga que compensar por las unidades de carbono no emitidas.

“La Declaración Conjunta de Intención (DCI) para REDD+ entre Perú, Noruega y Alemania —un acuerdo voluntario de cooperación firmado por estos gobiernos para lograr la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero producidas por la deforestación y degradación de los bosques— tiene entre sus metas que el Perú pueda generar un mecanismo financiero e identifique una entidad administradora”, refirió Harlem Mariño de la ong DAR.

La especialista cuestionó que hasta el momento no exista claridad sobre este tema. “El año pasado se pensaba que podía ser el Banco de Desarrollo del Perú (COFIDE) o  el Fondo Nacional del Ambiente (FONAM), pero en la actual gestión no se ha escuchado mucho al respecto”, añadió Mariño.  

Con una contribución de hasta 300 millones de dólares, el acuerdo del gobierno peruano con los estados de Noruega y Alemania tiene como objetivo reducir significativamente las emisiones de gases de efecto invernadero en nuestra Amazonía. El proceso va hasta el 2020 y contempla tres fases.

“Para el acuerdo con Noruega y Alemania el primer plazo para identificar el mecanismo financiero ya cerró, pero se ha dado una ampliación. Siendo esta una meta del acuerdo, no cumplirla, podría significar el no desembolso del financiamiento”, refirió Mariño, quien añade que en realidad se trata de una definición política.

“Hemos tenido un retraso de más o menos medio año, porque no escuchábamos mucho de la actual gestión del Minam. Recién en el último trimestre se han tenido reuniones para temas relacionados con el DCI”, puntualizó la representante de DAR y agregó que las instituciones que llevan años trabajando proyectos REDD+ pueden contribuir con el proceso. “Nosotros que seguimos este proceso y conocemos su historia podemos aportar. Nos preocupa que muchos temas que ya estaban avanzados los estén revisando nuevamente. Si bien el enfoque puede ser distinto con este nuevo gobierno, yo creo que teniendo además los plazos cortos es crucial que se utilice lo que ya se ha hecho. Hay muchas cosas que se están volviendo a hacer o actualizando y eso también está demorando el proceso”.

Avances para establecer un mecanismo REDD+ peruano sí los hay. Dos de los pilares establecidos por las Naciones Unidas se han cumplido: la Estrategia Nacional sobre Bosques y Cambio Climático y el Nivel de Referencia Forestal, aunque este último está generando muchas controversias.

En un país como Perú, el segundo con mayor superficie de bosques tropicales en América Latina, que cubren casi el 60 % del territorio peruano y que tiene una deforestación que supera las 150 000 hectáreas anuales, cumplir con la creación de una mecanismo nacional REDD+ es prioritario, como sostienen las instituciones involucradas en el proceso. Más aún si esta deforestación está generando el 51 % de emisiones de gases de efecto invernadero y el compromiso de Perú para el 2030 es reducir estas emisiones en un 30 %, compromiso que no podrá cumplir si no cuida sus bosques.

Foto de portada: Álvaro del Campo – CIMA.

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