- A pesar de que en Perú está prohibido convertir en harina de pescado especies que están destinadas al consumo humano como el jurel y la caballa, con el correr de los años el Ministerio de la Producción ha relajado las sanciones beneficiando así a las pesqueras.
- En menos de dos años, Tecnológica de Alimentos S.A. (TASA) procesó, en 425 oportunidades, estas especies por encima del límite permitido, pero solo en una ocasión fue sancionada.
En Perú, al año cerca de 6 millones de toneladas de anchoveta (Engraulis ringens) se convierten en harina de pescado, un producto que consumen los animales de crianza en China, Japón, Vietnam, Alemania o Taiwán, por mencionar algunos de los países que encabezan la lista de los compradores. Este pez, el más explotado de la historia, hace del Perú la mayor potencia pesquera de Latinoamérica y, a nivel global, el principal productor de harina de pescado.
Para asegurar la sostenibilidad de esta enorme industria, que le genera al país ingresos anuales de 1500 millones de dólares, se han establecido ciertas reglas. Sin embargo, en el camino, el Ministerio de la Producción (Produce) ha ido modificando algunas normas, aprobando otras y haciendo valer, según los especialistas, documentos de menor rango que han beneficiado a las empresas pesqueras.
En una primera investigación, Mongabay Latam demostró que una de las empresas pesqueras más importantes del país capturó, en los últimos cinco años, dos veces la cantidad de anchovetas juveniles permitida (por debajo de las tallas comerciales) y pagó solo la cuarta parte de la multa que le correspondía. En esta segunda entrega, revelamos cómo el Estado ha beneficiado una vez más a las pesqueras con descuentos millonarios sobre sus multas.
En las redes de cerco que utiliza la flota industrial y que llegan a medir lo mismo que 10 cuadras, no solo quedan atrapadas las anchovetas, sino también otras especies. “Lo que más cae con la anchoveta es caballa, jurel, camaroncillo, a veces pulpo. A lo mucho que he podido ver, cuando me ha tocado hacer inspección en chata (muelle), son especies de tiburones muy pequeños: tiburón martillo, rayas, mantarrayas. Quizá una o dos o hasta diez”, comenta un inspector de una empresa fiscalizadora autorizada por el Ministerio de la Producción (Produce).
Esta pesca, que no es la objetivo, se conoce como incidental y, según la norma, no puede superar el 5 % de las capturas totales de una embarcación. Aunque parece un porcentaje pequeño, el año pasado ese volumen equivalió a 7 meses de pescado fresco para todas las familias peruanas, considerando su consumo anual per cápita.
Mongabay Latam revisó los más de 27 000 desembarques que ejecutó la flota de Tecnológica de Alimentos S.A. (TASA) entre 2016 y 2020, así como los procesos sancionadores que se abrieron en su contra por superar el límite permitido de pesca incidental. TASA, cabe decir, es la pesquera que más harina de pescado produce y la que más especies incidentales ha capturado.
Los hallazgos dan cuenta de que, durante ese período de tiempo, Produce impuso un criterio para no aplicar la norma y, en consecuencia, el Estado dejó de cobrar más de 25 millones de dólares, un monto que solo considera a TASA, una de las 60 empresas pesqueras productoras de harina que existen en el país.
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Sanciones no cobradas
Cuando los inspectores —ya sea de Produce o de otra empresa autorizada por el Ministerio— hacen control de la descarga de los barcos en las plantas industriales, se cercioran de que lo pescado haya sido autorizado, tanto en especie como en cantidad. Si encuentran algo que contradiga la norma, deben reportarlo a Produce.
La regla general para sancionar la pesca incidental es que estas capturas no superen el 5 % de la descarga de una embarcación. La situación se agrava si las especies que superan ese límite son jurel, caballa o sardina. La legislación prohíbe descargar estas tres especies en plantas industriales y también convertirlas en harina o aceite de pescado.
Hay cierta lógica en diferenciar las sanciones, explica Juan Carlos Sueiro, director de pesquerías en Oceana. “Hasta 2002, el jurel, la caballa y la sardina se podían usar para producir harina de pescado”, cuenta el experto. Pero, “al caer los volúmenes de esas especies, esto se prohibió. De hecho, ya no hay pesca comercial de sardina”, dice.
A pesar de que está prohibido capturar estas especies para transformarlas en harina o aceite de pescado, de acuerdo con información de la Dirección de Supervisión y Fiscalización, desde 2016 hasta agosto de 2020, mes en que finalizó la temporada de pesca más importante del año, las empresas pesqueras capturaron de manera incidental y sobre el límite permitido, 10 875 toneladas de estos pelágicos. El 92,5 % de esa pesca fue caballa y el 7,5 % jurel.
Desembarcos de caballa sobre el límite permitido:
Ambas especies están en la lista de las más consumidas por la población peruana. Según la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) de 2018, el consumo per cápita anual del jurel en el Perú es de 2,9 kilogramos y el de la caballa es de 1,8 kilogramos.
Tecnológica de Alimentos S.A., por sus programas de autoveda y gestión del mar, es la pesquera de mejor reputación en el Perú. De acuerdo con información que esta empresa hizo llegar a Mongabay Latam, para su actividad utiliza sonares de corto y largo alcance para localizar el cardumen y, para reconocerlo, hace uso de la ecosonda. “TASA, pensando en el cuidado del recurso, adquirió en el 2019 el primer vehículo autónomo de monitoreo oceanográfico y acústico KONGSBERG. Esto nos pone a nivel internacional como una de las pesquerías mejor monitoreadas en el mundo”, comunicó la empresa.
Aun así, entre 2016 a 2020, TASA capturó 189,5 toneladas de caballa y jurel de manera incidental. Pero además, la pesquera procesó, provenientes de embarcaciones propias y de otras empresas, 3294,4 toneladas de estas especies. Si esta cantidad se enlatara como conserva, alcanzaría para entregarle una a más de la mitad de la población peruana.
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Omitir y conceder
En 2007, se estableció en el reglamento de sanciones que el hecho de “procesar los recursos hidrobiológicos sardina, jurel y caballa para la elaboración de harina de pescado, así como descargar dichos recursos en los citados establecimientos industriales pesqueros” sería castigado con 50 unidades impositivas tributarias (UIT) y una suspensión hasta por 7 días de operación. Hoy, esas 50 UIT tendrían un valor de 60 610 dólares. Además, la norma también dispuso una sanción mucho menor por superar el límite del 5 % de pesca incidental con otras especies, sin especificar cuáles.
Dicho reglamento, sin embargo, estuvo vigente hasta noviembre de 2017. Aunque descargar y procesar esas tres especies por encima del 5 % sigue estando prohibido, a partir de esa fecha la multa de las 50 UIT fue reemplazada por una fórmula de cálculo sobre la cantidad extraída que da como resultado sanciones monetarias considerablemente menores.
Los procesos de sanción inician con los “reportes de ocurrencia”. Estos son los documentos que los inspectores envían a Produce para que se investigue a las pesqueras por haber infringido alguna norma.
Un inspector de descargas, trabajador en una de las empresas certificadoras autorizadas por Produce, quien ha pedido mantener en reserva su identidad, detalló a Mongabay Latam que mientras estuvo vigente la sanción por 50 UIT, hasta noviembre de 2017, él y sus compañeros entregaban su reporte alertando a la autoridad sobre la presencia de caballa y jurel en los desembarques, esperando que las pesqueras fueran sancionadas con la multa más grande. Pero contrario a esto, Produce terminaba cobrándoles la multa más baja, aquella que sanciona el exceder el límite del 5 % con especies que no son de tanta importancia para el consumo humano.
“Estos procedimientos sancionadores, a manera personal, creo que no son tan reales como dicen porque, para el sector pesquero, el gobierno es muy tolerante, por decirlo de alguna manera”, comenta el inspector, quien por cierto es biólogo y opina que la falta de sanciones termina afectando a las aves y a los mamíferos, como los lobos marinos, que dependen de la caballa y jurel para su alimentación.
En los procesos abiertos contra TASA, Mongabay Latam constató que aunque multar a la pesquera con la sanción mayor (las 50 UIT) era una opción al inicio de la investigación, Produce optó por archivar la mayoría de esos casos, tal como afirmó el trabajador de la empresa fiscalizadora. Solo en tres oportunidades sí la tramitó.
Desde enero 2016 hasta que se emitió un nuevo reglamento, es decir, en noviembre 2017, según registros de Produce, en 425 casos TASA superó el límite de captura del 5 % permitido de caballa y jurel. Al no multar a la empresa por esta infracción, el Estado dejó de cobrar US$ 25 843 950, un presupuesto promedio para comprar 649 ventiladores mecánicos y la misma cantidad de monitores de frecuencia vital.
Multas que debió asumir TASA por pescar más del 5 % de caballa y jurel:
La razón por la que Produce archivó esas sanciones fue por que en 2010, la dirección de control y vigilancia (Digsecovi) del Ministerio de la Producción emitió un memorando que liberaba a las pesqueras de la multa de las 50 UIT. Según este documento, la norma solo se aplicaría si el volumen de la caballa, el jurel o la sardina superaba el 20 % de la pesca total. Según el Consejo de Apelaciones de Produce, si se captura más de ese porcentaje es porque la empresa tuvo la intención de pescar esa especie y, también, la intención de procesarla.
Pero las empresas tampoco fueron sancionadas cuando superaron este nuevo límite.
Por ejemplo, en noviembre de 2019, la embarcación TASA 41 capturó 61 % de caballa en su faena. En otras palabras, 131 toneladas de caballa se convirtieron en harina. Un mes después, TASA 53 capturó más del 78 % de caballa como la pesca total de la embarcación. Casi 70 toneladas de esa especie se encapsularon para engorda de animales.
Solo en estos dos casos el tonelaje capturado de caballa suma la cantidad de pescado que consumiría toda la población de Ayacucho (entre 270 y 300 gramos por persona), uno de los departamentos del Perú con mayor índice de pobreza.
Si bien estos dos casos ocurrieron cuando la multa de 50 UIT ya no estaba vigente, la empresa debió ser multada aplicando la fórmula que se estableció en la nueva norma, así el monto a pagar fuera mínimo. Sin embargo, eso no ocurrió.
En total, desde que entró en vigencia el criterio de sancionar solo cuando se sobrepasara el 20 %, en 25 ocasiones TASA sobrepasó este límite, pero Produce no sancionó ni un solo caso.
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La única excepción
Solo una vez la autoridad le aplicó a TASA la infracción de las 50 UIT por sobrepasar el 5 % de pesca de especies destinadas exclusivamente al consumo humano directo.
El hecho ocurrió en Supe, durante la madrugada del 11 de enero de 2013, cuando la embarcación TASA 420 pescó, además de anchoveta, 13 toneladas y 210 kilos de caballa.
Por esta infracción, en octubre de 2017, Produce sancionó a la pesquera con 50 UIT, aduciendo que los hechos encajaban exactamente en la infracción: pescar especies destinadas al consumo humano directo y superar el porcentaje establecido del 5 %.
La sanción se aplicó a pesar de la existencia del memorando (aquel que amplió el límite al 20 %).
Para Percy Grandez, asesor legal de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), en ese caso la decisión de Produce fue correcta, porque para el especialista un memorando no puede sustituir a una norma.
Parecía ser, que desde ese punto en adelante, las empresas que pescaran más del 5 % de caballa, jurel o sardina serían castigadas con las sanción más alta. Sin embargo, no pasó ni un año y este precedente quedó bloqueado, ya que aunque había otras dos resoluciones que proponían sancionar a TASA con el castigo mayor, el Consejo de Apelaciones del Produce decidió no aplicar la sanción.
Una de esas dos resoluciones correspondía a un caso ocurrido en mayo de 2014, cuando la embarcación TASA 34 capturó, en El Callao, 2 toneladas con 89 kilogramos de caballa por encima del límite permitido. La otra resolución era por la captura de 3 toneladas con 54 kilos de caballa, también por encima del límite, realizada en julio de ese mismo año en Rázuri por la embarcación TASA 71.
El Consejo de Apelación de Produce se reunió en pleno y volvió con el mismo salvavidas del memorando: la sanción de las 50 UIT solo debía ser efectiva si la pesca de caballa, jurel y sardina superaba el 20 % de la captura total de una embarcación. Con ello, las dos resoluciones pendientes en las que se dictaba el cobro de las 50 UIT, quedaron anuladas.
Pero eso no es todo, la única sanción que Produce fijó por 50 UIT, por el evento ocurrido en Supe, finalmente se redujo casi por completo. De 50 UIT a 0.0861 UIT.
¿Qué fue lo que pasó? Un mes después de la sanción por el evento en Supe, se anuló la norma que establecía el pago de las 50 UIT y el nuevo reglamento estableció que se aplicaba la retroactividad. Además, Produce le otorgó a las pesqueras que cumplieran con ciertos requisitos un descuento adicional del 59 % de sus multas, por lo que la sanción final en este caso fue de 0.0861 UIT. En otras palabras, en lugar de pagar US$ 58 397, la empresa terminó pagando US$ 108.
El argumento de Produce para no aplicar la sanción de las 50 UIT, en la gran mayoría de los procesos sancionadores revisados, fue que “la norma no estaba clara”. Tal como señalamos anteriormente, el decreto señala que no se puede “procesar los recursos hidrobiológicos sardina, jurel y caballa para la elaboración de harina de pescado, así como descargar dichos recursos en los citados establecimientos industriales pesqueros”.
El argumento de las empresas y del propio Produce es que la norma no precisa que está prohibido descargar y procesar esas especies cuando fueron pescadas de manera incidental. Por eso, según ellos, la sanción solo aplica cuando se desembarcan y convierten en harina o aceite de pescado caballas, jureles y sardinas que fueron pescados intencionalmente.
Grandez, el asesor legal de SPDA, que tiene experiencia en elaboración de normas administrativas, descarta que esa lectura del reglamento sea posible y asegura que la norma es lo suficientemente clara y no da pie a la interpretación.
Hacia la extinción de sanciones
El Ministerio de la Producción ha reconocido en una serie de procesos sancionadores que la pesca incidental “pone en peligro la estructura de las poblaciones, cuyos efectos se traducen tanto en la propia sostenibilidad de los recursos, así como una disminución de los rendimientos pesqueros”.
Con la anchoveta pueden capturarse sucos, cabrillas, caballas, jureles o sardinas; sus depredadores. El listado de fauna que acompaña la pesquería bandera del Perú también se compone de bonitos, pericos y calamares gigantes o “potas”; y de peces aguja, munidas, vinciguerrillas, bagres, camotillos, lisas, lornas, pejerreyes, machetes, mojarrillas, chilindrinas, mismis, pampanillos, palometas, voladores, falsos voladores y samasas. Unos son carnada de otros, lo que caiga a las redes, mucho dependerá del clima y de la temperatura del mar.
No solo se han realizado cambios en la normativa que han beneficiado a las empresas cuando pescan y procesan caballa, sardina y jurel. También han habido resoluciones que han disminuido las sanciones cuando se capturan otras especies de manera incidental.
En 2016, con el decreto 024, se estableció que siempre que las embarcaciones informen la cantidad de pesca incidental que capturaron antes de descargarla, no se levantará ningún reporte en su contra (cuando se trate de otras especies que no sean caballa, sardina y jurel) y, por ende, tampoco se aplica ninguna sanción, a menos que la empresa informe mal los porcentajes de sus capturas.
“Con cada resolución se le han dado más facilidades a las pesqueras, pareciera que para depredar los recursos a modo. Por ejemplo, con la resolución 024 se les permitió (…) descargar en las plantas industriales un mayor porcentaje de otras especies y hasta de tallas menores”, comenta el inspector que ha pedido el resguardo de su identidad.
Agrega que apenas en 2020 se comenzó a multar a las pesqueras siempre que los datos entregados por las empresas no coincidieran con los obtenidos por los inspectores en las descargas. Esas multas, sin embargo, “correspondían a cantidades irrisorias”, dice el inspector.
Rocío Joo, especialista en el desarrollo de métodos estadísticos para aplicaciones ecológicas y medioambientales, explica que el objetivo de normas como el decreto 024 es medir la problemática, monitorearla y proponer soluciones. Es decir, al permitirles a las empresas que reporten su pesca incidental sin ser sancionadas, lo que busca el Estado es saber cuál es la cantidad real de pesca por temporada y a partir de ahí tomar medidas para evitar la sobreexplotación. Sin embargo, este decreto lleva años de estar vigente y Produce no ha anunciado ninguna medida.
El decreto además debía servir para suspender la pesca de manera inmediata, en las zonas donde se han reportado altos porcentajes de pesca incidental.
El inspector, que lleva ocho años trabajando en el rubro, comenta que “cuando empieza la temporada de pesca, las grandes empresas descargan diario de 12 a 13 embarcaciones; tenemos de 35 hasta 40 descargas al día”. El problema, dice, es que no hay suficientes fiscalizadores para monitorear todas las descargas. “La falta de inspectores solo favorece a las empresas porque a veces en algunas plantas puede haber tres descargas al mismo tiempo y solamente un inspector. Así no se puede hacer bien el trabajo, uno no puede llenar bien las actas”, comenta.
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Soluciones desde la ciencia
Entre los estudios de la comunidad científica del mar, hay algunos que urgen un incremento de recursos al Instituto del Mar del Perú (IMARPE) para agregar información biométrica en sus muestreos, es decir, de cálculo de las tallas de las especies.
Rocío Joo indica, sin embargo, que no basta con tomar acciones aisladas para mitigar la problemática, sino que “se tienen que tomar todas las salidas al mismo tiempo”. Se refiere a desarrollo tecnológico, financiamiento de investigaciones científicas y el monitoreo de datos pesqueros. “Eso significa invertir tiempo, formar gente e invertir mucha plata”.
Para TASA, al no haber medios efectivos para conocer con exactitud los cardúmenes de anchoveta, un mejor manejo pesquero podría lograrse si es que la autoridad refuerza sus medidas preventivas, incluyendo la suspensión inmediata de la zona que registra pesca incidental: “Sin duda aquellos armadores que, conociendo una zona suspendida por presencia de pesca incidental, realizan actividades extractivas (dolo) en dicha zona, sí deberán ser sancionados drásticamente con la multa y decomiso que le corresponda”, señalaron.
Esta redacción consultó por cada punto de hallazgo al Ministerio de la Producción, pero la autoridad respondió “en este oportunidad no vamos a remitir respuesta al cuestionario”.
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Nota del editor:
Tras la publicación de este reportaje, la experta en sostenibilidad pesquera, Rosa Vinatea, solicitó que sus declaraciones sean extraídas del texto. Vinatea sostiene que sus aportes han sido “mal entendidos”, a pesar de que se incluyeron textuales y parafraseos extraídos de una entrevista grabada por una de las periodistas de este artículo. Frente al pedido de la entrevistada, se ha procedido a remover las tres declaraciones incluidas en este texto.
Sus opiniones fueron incluidas en la parte final de este reportaje, fuera del ámbito de la denuncia, en una sección en la que se analizan las posibles soluciones desde la ciencia a la problemática pesquera.
*Visualizaciones, procesamiento y análisis de datos: Gabriela Quevedo Castañeda.
*Imagen principal: Pesca industrial de pelágicos. Foto: Oceana.
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