- El presupuesto que Colombia destina al sector ambiente es inferior al promedio de América Latina y del mundo, lo cual no permite la implementación eficaz de la protección de sus bosques y áreas claves de conservación, indica una reciente publicación.
- Mongabay Latam entrevistó a Guillermo Rudas, economista que lleva más de 20 años investigando cómo se financia la política ambiental en Colombia y que presentó hace una semana, junto a un grupo de autores, un nuevo análisis de las finanzas del sector ambiental colombiano, entre 2016-2020. El panorama es preocupante.
En Colombia, el sector ambiental está compuesto por el Ministerio de Ambiente, las corporaciones autónomas regionales, los institutos de investigación y conservación, así como por la entidad encargada de proteger las áreas protegidas, Parques Nacionales Naturales. Pese a esta alta responsabilidad, el sector solo tuvo una asignación del 0.35 % del presupuesto general de la Nación en el año 2021. Su mayor cifra de asignación fue la de 2022, con 0.38 %, un porcentaje bajo comparado con otros sectores como el de tecnologías de la información (0.7 %), el mineroenergético (1.3 %) o el de Defensa y seguridad nacional (12 %), según cifras del Ministerio de Hacienda.
Si además se tiene en cuenta la proporción destinada al sector ambiente dentro del tamaño general de la economía de Colombia —medida con el Producto Interno Bruto (PIB)—, el sector ha manejado entre 1991 y el 2008 en promedio una asignación del 0.39 %. En el mundo, el promedio que los países dedican de su PIB al sector ambiente es de 0.75 % (entre 2008 y 2016). Es decir, Colombia está por debajo del promedio, pese a contar con ecosistemas claves para el mundo y tener que mitigar los efectos del cambio climático. Por ejemplo, el país tan solo cuenta con 600 guardaparques encargados de proteger 17’465,359 hectáreas, según cifras del sindicato de Parques Nacionales.
Esta problemática es abordada en el libro Análisis institucional y de las finanzas del sector ambiental colombiano, 2016-2020, que fue lanzado recientemente por la organización de la sociedad civil Foro Nacional Ambiental y la fundación alemana Fescol. Los autores, Guillermo Rudas, María Díaz, Adriana Suárez y Juan Zapata encontraron, por ejemplo, que el monto destinado al sector ambiental, no permite una implementación eficiente de las estrategias para reducir el principal problema de Colombia: la deforestación. Tampoco facilita el manejo adecuado de las áreas protegidas como Parques Nacionales Naturales (PNN), ni destinar los fondos necesarios a entidades encargadas de la investigación científica y conservación como el Instituto Humboldt y el Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas (SINCHI).
La situación preocupa más aún cuando la propuesta de presupuesto general de la Nación que dejó el gobierno de Duque para el año 2023 se redujo para este sector, pese a los retos y ambiciones que tiene el gobierno de Petro. Sin embargo, el Congreso aún puede modificar esta asignación.
También está en discusión la reforma tributaria de Petro, su principal apuesta, que aunque crea y fortalece importantes impuestos de carácter ambiental sobre las emisiones, no hay claridad si estos dineros serán dirigidos al sector ambiente.
Con este escenario de fondo, Mongabay Latam habló con el economista Guillermo Rudas, uno de los autores del libro, para conocer los principales hallazgos de la reciente publicación. Rudas es un profesor e investigador en la Universidad Javeriana, en la que ha enseñado por más de 30 años, y lleva más de veinte investigando cómo se financia la política ambiental en Colombia. También es miembro del comité académico del Foro Nacional Ambiental.
—¿Hay suficientes recursos para el medio ambiente en Colombia dentro del presupuesto nacional?
—Si uno suma todos los presupuestos que tienen que ver con medio ambiente dan una cifra más o menos razonable, aunque relativamente baja en lo que asignan a esa política los demás países de América Latina. Países como Brasil, México y Costa Rica tienen mayor financiación en relación con el PIB. Colombia debería tener al menos esas cifras. En el promedio hay países con mucha más asignación y la asignación de Colombia está bastante por debajo en comparación con los países europeos. Estoy hablando en relación con el porcentaje que los países le asignan dentro del presupuesto total.
La problemática se acentúa si se observa cómo está distribuido. Resulta que algunas entidades nacionales y regionales que tienen altísimas responsabilidades tienen unos presupuestos supremamente bajos e inestables, mientras que tres o cuatro corporaciones autónomas regionales tienen una altísima concentración de recursos, por la estructura de financiamiento del sistema ambiental que lleva a una situación de inequidad.
—¿Qué entidades están desfavorecidas en la asignación? ¿Qué pasa con las entidades encargadas del manejo de la deforestación?
—Si miramos entidades como los institutos de investigación, el Instituto Humboldt, el Instituto SINCHI, el Indemar y el Instituto de Investigaciones del Pacífico trabajan casi como oficinas de consultoría porque los recursos públicos que tienen son muy precarios. Entidades como el mismo Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM) —que tiene una altísima responsabilidad en el manejo de la información hidrometeorológica del país, también en general en la información ambiental y, en los últimos años, la de cambio climático— es una institución que depende en esencia de que los cooperantes internacionales le asignen recursos, lo cual es una fragilidad no solo desde lo financiero, sino también desde el punto de vista de la memoria institucional y la acumulación de conocimiento para responder (a sus responsabilidades) en el mediano y largo plazo
Adicionalmente, en el orden regional las corporaciones autónomas que están en el Chocó, Codechocó; las dos de la Amazonía, Corpoamazonía y CDA; así como Corporinoquía, que tienen grandes retos en el manejo de problemas como la deforestación, son absolutamente precarias en términos de asignación de recursos, lo que genera esa precariedad en la implementación de las políticas, por ejemplo en el cuidado de la Amazonía y de las políticas antideforestación.
En Colombia, desde el punto de vista del discurso de la política pública, incluso en las relaciones internacionales, se hace mucho énfasis en esos temas [de proteger el medio ambiente], pero al momento de tomar las decisiones, estas son más de papel que reales. Se debe contrastar la realidad con el discurso. Lo que se debe mirar es qué tantos recursos se le asignan a esas políticas.
—¿Por qué hay corporaciones autónomas regionales desfinanciadas?
—Por medio de la Ley 99 de 1993 que creó el Sistema Nacional Ambiental y que reformó las corporaciones autónomas que ya existían, y creó otras nuevas, se estableció un sistema de financiamiento con una característica, y es que depende fundamentalmente de dos condiciones y es los flujos de recursos. [Una fuente de recursos para las corporaciones autónomas regionales] es la participación en el Impuesto Predial de su jurisdicción y la participación en unas transferencias que hace el sector eléctrico a las autoridades ambientales y a los municipios en donde se genera la energía, es decir, embalses y las plantas termoeléctricas.
Esas actividades están altamente concentradas en las grandes ciudades y las áreas rurales de alta productividad. También las plantas eléctricas están concentradas en pocas regiones del país. Eso genera que sean muy pocas regiones del país que tienen buenos recursos. Para tratar de subsanar, se creó un fondo de compensación pero se creó de una manera muy raquítica. Algunas de las corporaciones autónomas transfieren parte de sus recursos, pero una parte muy pequeña, a las más pobres. Ese tipo de sistema está vigente, pero no ha sido adecuadamente manejado, ni siquiera revisado, ni es posible usarlo como un instrumento fundamental para garantizar una mayor equidad en la distribución de recursos. Está en mora el país de plantearse ese tema.
—¿Qué pasa con las entidades nacionales?
Las instituciones nacionales tienen un gravísimo déficit por falta de voluntad política al momento de estructurar los planes de desarrollo y las leyes de presupuestos generales. Una de las entidades también de gran debilidad y con altísimas responsabilidades es Parques Nacionales y eso se refleja en los grandes problemas. Por ejemplo, en el último gobierno se generó una gran publicidad mediática a nivel nacional e internacional sobre la ampliación significativa de las áreas protegidas en Colombia. Además de que hay una serie de discusiones de si realmente eso se hizo cumpliendo los protocolos que hay para establecer estas áreas, se genera toda esa responsabilidad enorme a quienes administran las áreas protegidas y no se les incrementa para nada, sino al contrario, se les disminuyen los recursos. Entonces siempre permanece esa disyuntiva de privilegiar el discurso y al momento de tomar las decisiones importantes de asignación de recursos para cumplir con esas metas, hay un gran silencio y debilidad. [El presupuesto de Parques Nacionales] es terriblemente precario. Se refleja esto en los grandes conflictos que hay. No logra resolver los problemas de coca, de acaparamiento de tierras.
Siempre ha sido débil la asignación al sector ambiente en el presupuesto general nacional. Pero entre 2008 y 2016 se asignaba 0.5 %, que de por sí era un indicador que mostraba debilidad, [lo cual hacían] muchas veces con la excusa de que las corporaciones autónomas ya tienen recursos. Sin embargo, después de 2016 la asignación cayó por debajo del 0.3 %, en 2022 se recuperó al 0.38 %.
—¿Cómo se proyecta el presupuesto del sector para 2023?
En el proyecto de ley para el año 2023 la asignación del sector queda con el 0.24 % del total del presupuesto general de la nación. Baja del 0.38 % de 2022 al 0.24 %. Fue presentado por el gobierno anterior y muestra el desprecio hacia el sector ambiental en Colombia.
Está en proceso de discusión en el Congreso y si le están bajando al 0.24 %, lo que aspiramos es a que [el legislativo y el gobierno de Petro] reaccionen y lo suban, por lo menos al 0.5 % que tuvo del 2008 al 2016. La Ley de Presupuesto General de la Nación tiene que ser sancionada [aprobada] antes de finalizar el año.
—La reforma tributaria es la principal política del gobierno de Gustavo Petro, ¿qué propuestas hay en materia ambiental en términos de recaudo tributario?
—Hay cierto tipo de propuestas que son muy favorables. Especialmente hay una que es razonable. En Colombia se creó en el 2016 el impuesto al carbono. Es un tributo que se cobra a los hidrocarburos y combustibles que generan emisiones de carbono a una tarifa relativamente baja. Aunque en esta reforma se hacen algunas modificaciones, sigue siendo en el contexto internacional de las más bajas del mundo y eso obviamente genera una dificultad grande de que cumpla sus objetivos centrales de enviar señales para que se cambie el uso de ese tipo de combustible. Con las tarifas tan bajas que se establecieron —menos de 5 dólares por tonelada de carbono emitido—, el recaudo es muy bajo. Estamos lejos de lo que cobran los países europeos, que llegan al 70, 80 dólares por tonelada y a las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional, que establece que países como el nuestro deberían estar cobrando por encima de 70 dólares por tonelada de emisiones de carbono. Esto no va a tener un golpe significativo en el déficit fiscal que tiene el país.
La reforma también corrige una situación y es que en el 2016, cuando se creó el impuesto al carbono, se exoneró de pago del impuesto al carbón que se utiliza para la generación eléctrica, lo cual no tiene sentido. Y el argumento que había era que si lo tasaban, eso aumentaría el precio de la energía eléctrica. Es un argumento equivocado.
[El texto de la reforma] además viene acompañado de un elemento fundamental que tiene que ver en general con este mismo tipo de combustibles y es establecer un impuesto a las exportaciones de hidrocarburos, carbón y oro. Colombia se ha caracterizado por una gran cantidad de exenciones tributarias a los minerales, carbón y oro, con lo que se generó una disparidad muy grande entre los beneficios que obtienen las empresas exportadoras multinacionales de minerales y lo que recibe el país por esas explotaciones, especialmente cuando suben los precios internacionales [de los minerales]. Ese impuesto genera una ventaja tributaria que no necesariamente va para el sector medio ambiente, pero es positivo.
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—¿Esos recursos irían al sector ambiente?
Cuando se creó el impuesto al carbono, se decía que todos esos recursos deberían ser ejecutados bajo las directrices del Ministerio de Medio Ambiente. Eso ha sido, en primer lugar, cambiado por la ley en donde ya se le quitó esa potestad y se le asignó el dinero a la Presidencia de la República, y se eliminaron buena parte de las orientaciones que estaban en la ley original de la reforma tributaria del 2016, de manejar problemas que se relacionaban con el cambio climático. Las autoridades ambientales tienen muy poca incidencia. Ese problema no se ha resuelto todavía.
—¿Qué piensa de los programas de cooperación internacional y la lucha contra la deforestación?
—No hay relación clara entre el desarrollo de esos programas y el comportamiento de la deforestación. Sigue creciendo de una manera acelerada. Eso sucederá siempre porque, por muy bien intencionados que estén los cooperantes, si no se internaliza entre las instituciones que desarrollen una política propia de mediano y largo plazo, el problema no se va a resolver en plazos tan cortos sino hay que institucionalizar una serie de decisiones que permitan manejar el problema en su gran complejidad. Estos programas (de cooperación internacional) tienen las características de que no van más allá de cinco años. El problema de la deforestación, en la mayoría, no es simplemente un problema que pueda ser atendido con estas ayudas internacionales, es un problema de apropiación de las tierras.
—¿Corre riesgo la financiación del sector ambiental con la promesa de detener la exploración petrolera por parte del gobierno de Petro?
No solo el sector, sino en general la economía. Fue una promesa de campaña y seguramente ganó muchos adeptos con ella. Es de esas promesas que le quedan faltando un sustento técnico de especialistas desde distintas visiones. Entre otras, tomar decisiones prohibitivas en las leyes, a mí me parece equivocado.
—¿Qué tanta corrupción hay en las entidades colombianas encargadas del medio ambiente?
—Hay altísimos niveles de corrupción en el manejo de los recursos que tienen algunas de las corporaciones autónomas regionales y es evidente en la forma en que se toman decisiones de manejo de recursos. Algunos recursos se están manejando de una manera muy poco adecuada. Uno puede revisar los análisis que ha hecho la Contraloría sobre algunas corporaciones y encuentra situaciones muy delicadas.
—¿Qué tan vigilados están los recursos del medio ambiente?
—Las corporaciones autónomas a pesar de ser regionales en su jurisdicción deberían ser auditadas por la Contraloría General de la República. Esa vigilancia ha sido muy precaria históricamente. La Contraloría, en primer lugar, consideraba desde el punto de vista operativo que debería ponerle mucho interés al Presupuesto General de la Nación y las corporaciones autónomas tienen una asignación del presupuesto general de la Nación mínima, y los grandes recursos que son de rentas propias han estado con muy poca vigilancia. Es muy débil la vigilancia y el control que se han hecho. Recientemente se han hecho algunas auditorías que señalan situaciones muy preocupantes, pero no hay efectividad en esa vigilancia y control.
Debería existir una vigilancia y control de la sociedad civil. Sin ese ingrediente la supervisión se diluye muchísimo en los entes de control, poco efectivos como en estos casos. Pero también debería existir una labor muchísimo más incidente del Ministerio de Medio Ambiente como rector de la política ambiental para poder generar información transparente que pueda ser remitida a los entes de control para hacer las debidas investigaciones.
En el caso de la Contraloría General de la República, esta anualmente publica un informe del medioambiente y los recursos naturales para el Congreso de la República. Aunque se han hecho publicaciones interesantes, la característica es que en esos informes muy poco se hace indagación e investigación de fondo sobre problemas de manejo de recursos públicos que allí puedan existir.
*Imagen principal: Picos escarpados acompañan los paisajes en el parque nacional Cordillera de los Picachos. Foto: ©Pablo Mejía – WWF Colombia.
* Lea el libro acá.
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