- En el Congreso de Colombia avanza un proyecto de ley que crea y define legalmente los pasivos ambientales, es decir, los daños a ecosistemas y comunidades con efecto a largo plazo y que se encuentran abandonados tras el cierre de los proyectos mineros, extractivos o los rellenos sanitarios, entre otros, que los ocasionaron.
- El texto actual del proyecto de ley, que avanza a buen ritmo, ya fue aprobado en dos de los cuatro debates por los que debe pasar, crea el Registro Nacional de Pasivos Ambientales (REPA), un comité de seguimiento y establece que estos daños sólo caducan 20 años después de que se descubra su efecto negativo.
En Colombia ha habido múltiples intentos por regular los pasivos ambientales, pero todos han fracasado. En 2018, un grupo de congresistas intentó legislar sobre el tema, pero la iniciativa solo pasó uno de los cuatro debates necesarios para ser aprobada y luego fue archivada, ya que no fue priorizada en la agenda legislativa y se vencieron los tiempos en los que podía ser discutida.
Sin embargo, esta vez el proyecto de ley que crea y define legalmente los pasivos ambientales —es decir, los daños ambientales a largo plazo y abandonados que dejan los proyectos mineros, extractivos o los rellenos sanitarios, entre otros—, va avanzando por primera vez con buenas opciones de progreso en el legislativo colombiano. A mediados de septiembre fue aprobado en segundo debate en la Cámara de Representantes. Ahora le falta ser aprobado en dos votaciones en el Senado.
La propuesta fue creada por un grupo de congresistas, entre ellos la senadora del Partido Verde, Angélica Lozano. Su texto de ponencia fue elaborado por los congresistas de corte ambiental Julia Miranda, exdirectora de Parques Nacionales Naturales de Colombia, y Cristián Avendaño.
¿De qué se trata la propuesta, qué busca y cómo logrará avanzar en la identificación y tratamiento de los pasivos ambientales en Colombia?
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La necesidad de definir legalmente los pasivos ambientales
“Con esta ley vamos a regular los pasivos ambientales de todo tipo, esperamos poderla sacar adelante con toda la responsabilidad”, le dijo la representante Julia Miranda a Mongabay Latam. “Este proyecto cuenta con 11 artículos, a través de los cuales se busca saldar una enorme deuda histórica con el patrimonio ecológico del país”, agregó Miranda. También aseguró que los pasivos estarán clasificados según la actividad con la que estén relacionados, por ejemplo, petroleros, mineros o por temas de rellenos sanitarios (de basura o residuos).
La representante explicó que el principal objetivo de este proyecto es definir ante la ley los pasivos ambientales, aspecto en el que hoy hay un vacío legal. Algunas entidades como la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) hablan de impactos no resueltos en los proyectos extractivos, pero no hay un registro oficial que reúna todos estos eventos, ni que obligue a que entidades ambientales locales como las corporaciones autónomas regionales (CAR) recolecten información sobre los mismos.
Los pasivos ambientales son todos aquellos daños mal manejados y que son identificados de manera posterior a la finalización de la operación de los proyectos mineros, petroleros, los rellenos sanitarios, entre otros, que contaminan y afectan el medio ambiente. Ejemplos de pasivos ambientales pueden ser las piscinas o pozos de residuos mineros, la contaminación de aguas subterráneas con los lixiviados de las basuras, o el riesgo que genera el abandono de infraestructura petrolera o minera.
Para Mauricio Cabrera, asesor en relaciones de Gobierno y relaciones internacionales de WWF Colombia, es urgente aprobar este proyecto de ley para poder entrar a solucionar este tipo de daños que afectan ecosistemas y a comunidades. “Están generando un deterioro y están poniendo en riesgo la vida de las personas y los ecosistemas”, dijo Cabrera. Para él, es claro que existe una deuda histórica del país para lidiar esta problemática.
Según Cabrera, en los últimos cuatro Planes de Desarrollo —la hoja de ruta o proyecto de país del gobierno nacional durante sus cuatro años de mandato—, de los gobiernos recientes, entre estos los de Iván Duque y Juan Manuel Santos, quedó plasmada la importancia de resolver el vacío jurídico alrededor de los pasivos ambientales.
Es tan imperiosa la necesidad de Colombia de definir este tema que, en un reciente fallo del Consejo de Estado —tribunal supremo administrativo en Colombia— para corregir la deficiencia de información sobre la presencia de proyectos mineros en zonas de importancia ambiental, les ordenó al Ministerio de Ambiente y al Ministerio de Minas impulsar proyectos de ley como el de Miranda, que regulen y creen un inventario de los pasivos ambientales mineros. También les ordenó crear un plan preventivo y correctivo alrededor de este fenómeno. “(Se) demuestra el alarmante nivel de pasivos ambientales que se están acumulando a nivel nacional por cuenta de los vacíos legales y reglamentarios existentes en esta materia”, dice la sentencia del Consejo de Estado.
Esta deuda ambiental de Colombia también quedó plasmada en un estudio internacional citado por el diario El Espectador y elaborado por la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS). Colombia quedó en la quinta peor posición dentro de 14 países de la región evaluados en materia de sus estrategias y marco regulatorio alrededor de los pasivos ambientales. Tan solo la superan Guatemala, El Salvador, Bolivia y República Dominicana. Uno de los ítems peor evaluados fue la ausencia de la definición legal de los pasivos ambientales y una ley que los regule. Por estas y otras razones es que los especialistas consideran que es necesario crear ante la ley la definición y la normativa de los pasivos ambientales para poder manejar estos daños que hoy prácticamente son ignorados.
La diferencia entre pasivos e impactos ambientales negativos
Los pasivos son distintos a los impactos ambientales de un proyecto, que son proyectados antes de la ejecución de una intervención extractiva o industrial al medio ambiente y que son gestionados y se supone que deben ser resueltos por medio de los planes de manejo ambiental.
Hoy la única manera de controlar el daño de un proyecto es que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) o las corporaciones autónomas regionales ejerzan alguna presión al condicionar la licencia ambiental o titulación de un proyecto a cambio de la gestión de las afectaciones y que exijan la aplicación del plan de manejo. Estos daños los regula la Ley 1333 de 2009, pero no contempla los pasivos ambientales, los cuales son posteriores a la ejecución del proyecto causante de la afectación y de los que las empresas o titulares del proyecto no se hacen responsables.
“Los impactos ambientales se corrigen o se compensan [por medio del licenciamiento y el plan de manejo ambiental]. En los pasivos ambientales no. En estos hay una falta de claridad sobre la responsabilidad y generalmente se han dado cuando ya ha finalizado el proyecto”, explicó Mauricio Madrigal, director de la Clínica Jurídica de Medio Ambiente y Salud Pública (MASP) de la Universidad de Los Andes.
Por ejemplo, cuando una empresa se ha ido del país o el titular del proyecto ha fallecido no hay quien responda por los daños ambientales causados o hallados después de finalizado el proyecto. En esos casos, las autoridades colombianas no tienen herramientas para exigir reparación y gestión del daño. Eso, precisamente, es lo que busca solucionar la ley propuesta por Miranda, Avendaño, Lozano, entre otros.
Es por eso que se pretende crear el Registro Nacional de Pasivos Ambientales (REPA), que deberá ser administrado por el Ministerio de Ambiente, con previa decisión del Consejo Nacional Ambiental, y que contará con un geovisor para que todos los ciudadanos puedan revisar dónde están ubicados los casos y hacer veeduría. El Consejo Nacional Ambiental es una entidad conformada por varios ministerios, las CAR, las entidades de control, representantes de las comunidades indígenas y afro, así como de los sectores empresariales, entre otros. Entre sus funciones está recomendar al Gobierno la política y coordinación de las actividades de los entes públicos y privados cuyas funciones afecten o puedan afectar el medio ambiente y los recursos naturales renovables.
El sistema REPA se alimentaría con los reportes de pasivos ambientales que hagan quienes los causan, así como también de los casos que envíe la ciudadanía, según nos explicaron asesores de la representante Julia Miranda. Luego el Ministerio de Ambiente o la entidad que este delegue para el cumplimiento de la ley, verificará cada caso.
Óscar Sampayo, activista, politólogo e investigador de una organización de la sociedad que vigila al sector petrolero, la Corporación Yariguíes, valoró la creación de un sistema público de información que todos los colombianos puedan consultar, pues en la actualidad hay una barrera al acceso a los datos de los pasivos. Para una investigación sobre este tema entre 2015 y 2022, Sampayo, de la mano del senador del Partido Verde, Fabián Díaz, solicitó los pasivos ambientales registrados ante las corporaciones autónomas regionales, pero tuvieron poco éxito. “De 33 derechos de petición, solo nos respondieron como 4, hasta ahora”, dijo Sampayo. La Corporación Autónoma Regional del Cauca (CRC) le dio información detallada, mientras que otras se escudaron en que en Colombia no existen legalmente los pasivos ambientales y no le dieron información.
“Este proyecto de ley es sumamente importante. Es clave que en él haya un esquema de seguimiento Y de verificación, ojalá que vincule a las comunidades y las instituciones educativas y contenga plazos establecidos sobre el inventario de los pasivos, quiénes los van a hacer y cuáles van a ser las consecuencias del incumplimiento. La ley deberá crear un sistema público, inclusivo, que permita la rendición periódica de cuentas para que haya un escrutinio efectivo de lo que se está realizando”, dijo Mauricio Madrigal.
El proyecto de ley también crea un comité de seguimiento a los pasivos ambientales que debería estar sesionando máximo cinco meses después de aprobada la normativa, en caso de que así suceda.
Lo que se sabe de los casos de pasivos ambientales en Colombia
Mauricio Cabrera, de WWF Colombia, destaca que esta ley es muy importante ya que un estudio contratado a la firma Innova por el Ministerio de Ambiente halló que, a 2016, había sospechas de al menos 1843 pasivos ambientales. De estos, 781 (42 %), pertenecían al sector minero. Le siguen los hidrocarburos con 444 casos (24 %). Luego van la industria con el 15 % y la categoría residuos con 13.5 %.
“Desde el conocimiento del territorio, Colombia tiene muchos [pasivos ambientales], especialmente con minería y botaderos de basura, así como con agroquímicos enterrados y mal gestionados. En Colombia, más allá de la cifra, hay una situación crítica”, dijo Cabrera.
Un caso que ha sonado alrededor del tema de pasivos ambientales es el de Prodeco, la subsidiaria de la multinacional minera Glencore, que renunció a sus títulos mineros en el Cesar, anunciando que se irá del país. Este caso plantea dudas sobre qué pasará con los pasivos ambientales posiblemente relacionados con las operaciones de la compañía.
Sampayo se refirió a un caso, que él considera deuda histórica en el departamento de Santander. “Aquí los pasivos ambientales han sido generados por la extracción de hidrocarburos desde la concesión de Mares, es decir desde 1918 hasta la fecha, así como por la refinación de petróleo en la Refinería de Barrancabermeja. El tema de estos daños o contaminaciones se están traduciendo en pasivos ambientales que no han sido asumidos ni reparados en su debido tiempo”.
Para Sampayo, un ejemplo de lo anterior es la Ciénaga de Miramar. La Contraloría General, a través de un informe de auditoría sobre los planes de contingencia que realizó sobre la Refinería de Barrancabermeja, encontró que esta ha arrojado a la Ciénaga de Miramar alrededor de 2 millones de metros cúbicos de lodos aceitosos. Estudios de calidad del agua que realizó la Universidad de Cartagena en el 2014 encontraron que en la Ciénaga de Miramar en la temporada de lluvias “hay índices de por lo menos 0.6 miligramos por litro de mercurio y en temporada sin lluvias, 0.8 miligramos. Este tipo de pasivos no están siendo atendidos”, dijo Sampayo.
Adicionalmente, los expertos creen que el proyecto de ley es necesario porque al no haber una normativa única y oficial que defina los pasivos ambientales, cada entidad asume en su interpretación lo que son u otras simplemente niegan su existencia al decir que esa definición no existe en la ley.
“Es un proyecto de ley que plantea una definición, un planteamiento. Es muy importante para el país. Hoy, por ejemplo, cada una de las corporaciones autónomas regionales tiene una definición distinta de estos”, dijo Cabrera.
Óscar Sampayo valoró que el proyecto de ley pretenda definir qué son los pasivos ambientales, pero también le parece importante saber cómo se van a valorar, a caracterizar y a implementar acciones para gestionarlos, e insistió en que si no se ha aprobado una ley sobre el tema es por falta de voluntad política.
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¿Cómo se hará la implementación del proyecto de ley?
El texto del proyecto establece que la entidad que liderará la implementación de la normativa será el Ministerio de Ambiente y será este el que deba determinar qué papel cumple la ANLA, hoy clave en el seguimiento de incidentes o derrames del sector hidrocarburos. La ANLA actualmente hace un seguimiento al tema de pasivos ambientales, a los cuales llama impactos ambientales no resueltos. “El papel de la ANLA será determinado por la política pública de pasivos ambientales (que deberá emitir el Ministerio de Ambiente para implementar y cumplir la ley)”, aseguró la representante Julia Miranda.
También es clave el rol que desempeñará el Departamento Nacional de Planeación (DNP). “Dentro del año siguiente a la publicación de la presente ley, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con el apoyo de las entidades que consideren necesarias, definirán y pondrán en marcha la Política Pública para la gestión de pasivos ambientales, con su respectivo plan de acción y seguimiento”, explicó Miranda.
Adicionalmente, se deberá integrar en las políticas de seguimiento y gestión de pasivos ambientales a las corporaciones autónomas regionales, claves en la administración de estos datos en el nivel departamental y municipal.
“[Las corporaciones autónomas regionales] manejan buena parte de los casos de pasivos ambientales. Pero históricamente no han tenido la capacidad institucional ni el presupuesto para abordar este tema. Tendrán que ser reforzadas. Se trata de todo un andamiaje institucional, no solo con las corporaciones, sino también con las alcaldías y otras entidades”, aseguró Mauricio Cabrera.
Aunque el proyecto de ley habla de que los responsables de los pasivos ambientales deben reparar el daño con su patrimonio económico, falta ver si el Ministerio de Ambiente creará sanciones para aquellos que incumplan la norma y si se les podría imputar algún delito. También sería responsabilidad del Ministerio determinar cómo se manejarán los pasivos ambientales de actividades ilegales como la minería ilegal de oro y cómo harán para que los responsables respondan y gestionen la reparación de sus daños. El plazo para crear el sistema de información REPA también lo determinará el Ministerio de Ambiente.
Esta entidad además deberá determinar cómo aplica el proyecto de ley a los pasivos ambientales del pasado, es decir, si la ley será retroactiva o si solo se aplicará sobre aquellos que aún generan afectaciones.
A pesar de todo esto, varios sectores políticos no reciben con buena cara el proyecto. Por ejemplo, durante el último mes del gobierno de Iván Duque, el Ministerio de Minas lo criticó fuertemente. “[Las determinaciones del proyecto] no son lo suficientemente claras, razón por la cual podrían generar importantes perjuicios para el sector minero energético, entre otros sectores”, decía un concepto de dicho Ministerio, citado por El Espectador. También dijeron que el proyecto no tenía en cuenta que muchos pasivos son causados por “agentes y factores externos, tales como grupos al margen de la ley y eventos naturales”.
El gobierno de Gustavo Petro apoya el proyecto de ley actual, según le informaron a Mongabay Latam desde la oficina de la representante Julia Miranda. Su jefe de prensa también confirmó que el proyecto se ajustó y mejoró con base en la retroalimentación del gobierno pasado y del actual.
La caducidad de los pasivos ambientales
Un aspecto que han valorado positivamente analistas como Mauricio Cabrera es la modificación del tiempo de caducidad en daños ambientales. Actualmente la ley colombiana contempla que los daños ambientales caducan a los 20 años de haber sucedido el hecho. Este proyecto de ley adiciona la frase “caduca a los 20 años de haber sucedido el hecho u omisión generadora de la infracción o de haberse manifestado el impacto ambiental negativo”. Esto es importante ya que muchas veces un pasivo ambiental no es visible de manera inmediata y puede tardar años hasta que su afectación sea evidente. Lo que se plantea es que, solo cuando ese daño sea perceptible, iniciará el plazo de 20 años para su vencimiento.
Adicionalmente, la ley busca que los ejecutores de un proyecto que genera pasivos ambientales no pierdan su responsabilidad cuando la empresa se va del país, se vendió o porque el titular del mismo falleció. Se crearán mecanismos para que los herederos de la persona o su patrimonio de sucesión respondan por el daño. Así mismo, el Ministerio de Ambiente o la entidad que este determine cuando elabore la política pública que implemente esta ley, de ser aprobada, deberá decidir qué sucede con los pasivos ambientales en caso de que la empresa responsable se venda, se fusione, se liquide o se disuelva.
“Actualmente, cualquier daño se gestionaba a través de la licencia ambiental y el plan de manejo ambiental. En esos casos, depende de la ANLA o de las corporaciones autónomas regionales. Esta ley permite buscar al responsable, así el doliente haya muerto, la empresa haya desaparecido o se haya transformado”, dijo Mauricio Cabrera.
Para Óscar Sampayo, es prioritario que la reglamentación sobre pasivos sea detallada y que se proyecte a largo plazo, debido a que el mundo y el gobierno de Gustavo Petro se están enfocando en la transición energética. Esto podría hacer, según dice, que muchos pasivos de los sectores extractivos queden en el olvido y sin solución. “¿Qué va a pasar con estos tubos, con las refinerías, con los gasoductos, en 50 años o menos cuando esas energías o infraestructura no sean rentables por la transición energética? ¿Nos van a dejar ahí esa infraestructura y su contaminación?”, se pregunta Sampayo.
*Imagen principal: Mina de Cerrejón en el departamento de La Guajira, norte de Colombia. Foto: Lucy Sherriff para Mongabay.
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