- Proyecto de ley cambia las reglas para la zonificación forestal, la entrega de títulos habilitantes en bosques y los requisitos para el cambio de uso de suelo.
- Según la Procuraduría Pública del Ministerio, de aprobarse esta norma, por lo menos 150 procesos abiertos que se siguen a por denuncias de cambio de uso de suelo sin autorización estarían en riesgo de ser archivadas.
Los bosques de Perú están en la mira del Congreso de la República que busca aprobar un controvertido proyecto de ley que debilitaría la actual Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Lo preocupante es que esta propuesta podría entrar a votación en cualquier momento, a pesar de que diversos expertos, organizaciones ambientales e incluso instituciones de gobierno han manifestado su rechazo.
Los cuestionamientos al proyecto de ley —que reúne tres iniciativas presentadas desde el año 2021— se centran principalmente en las disposiciones complementarias que se refieren a la suspensión de la zonificación forestal para la entrega de títulos habilitantes sobre los bosques y las modificaciones en las reglas para la autorización del cambio de uso de suelo.
“Uno de los cambios que se propone no solo no beneficia al país, sino que sería terrible para los bosques, porque se trata de dar carta legal a todas las ocupaciones ilegales de bosque público, otorgamientos de títulos al margen de la norma, de la ley y de la Constitución, lo cual crearía un precedente realmente terrible”, dice Luis Alberto Gonzáles Zúñiga, director ejecutivo del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (Serfor), en referencia a las modificaciones que se pretenden hacer en las normas actuales para el cambio de uso de suelo.
El cuestionado proyecto de Ley está actualmente en la agenda del Pleno del Congreso desde el 15 de diciembre de 2022 y podría ser aprobado en cualquier momento. A esta insistencia, se suma ahora un nuevo proyecto de ley, planteado en los mismos términos, que acaba de ser presentado por el Grupo Parlamentario Alianza para el Progreso ante la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado y la Comisión Agraria.
A la Procuraduría Especializada en Materia Ambiental también le preocupa la aprobación de esta norma porque abre el camino para que más de cien procesos que se siguen por delitos contra los bosques sean archivados.
Los caminos del proyecto de ley
“El proyecto llegó de una manera exprés. A mí me sorprendió porque realmente era grave lo que se plantea con relación al cambio de las competencias del Minam (Ministerio del Ambiente) y en relación al tema de la zonificación… Cada vez que se pretende mover esos temas es porque hay ciertos intereses detrás”, dice la congresista Ruth Luque, vicepresidenta de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología, del Congreso de la República, sobre la primera vez que este proyecto de ley se discutió en el Hemiciclo.
Luque señala que la iniciativa se presentó bajo el argumento de que había un grupo de agricultores —entre ellos gremios de cafetaleros— que no encontraban espacio para promover su actividad. “La argumentación que se planteó fue que ellos, prácticamente, no tenían cómo producir. Y han estado viniendo permanentemente al Congreso”, menciona la parlamentaria de la agrupación política Juntos por el Perú y agrega que “la trampa” de esta norma está en las disposiciones complementarias.
Un de estas disposiciones se refiere a la zonificación forestal, pues de acuerdo con la propuesta, este proceso que permite definir cuáles son las tierras forestales y qué uso se puede hacer de ellas, dejaría de ser un requisito para que se entreguen títulos habilitantes, como son las concesiones forestales, las concesiones de conservación, entre otros.
La segunda disposición denominada “disposición complementaria final única” —y la que ha sido más cuestionada—, es la que se refiere al cambio de uso de suelo. En este caso, la propuesta indica que los predios privados que cuenten con títulos de propiedad o constancias de posesión emitidas por una autoridad competente, que estén sin masa boscosa y en las que se desarrollen actividades agropecuarias serán considerados como áreas de exclusión para estas actividades y, por tanto, estarán exceptuados del requisito de clasificación de tierras. En este caso elimina los requisitos de la actual Ley Forestal para el cambio de uso de suelo de un bosque a tierra agrícola en predios privados, pues actualmente se requiere de un estudio técnico de microzonificación para que se autorice esta transformación.
“Es una carta abierta para que se haga uso libre del territorio, una carta blanca para deforestar, para las actividades ilícitas, incluso para quienes están haciendo desarrollo de actividades sin control porque les estaríamos entregando títulos habilitantes. Y aquí hay que ser claros, porque en la zona de la selva hay plantaciones de palma aceitera que han tenido cuestionamientos”, señala Luque. Y agrega que a su despacho, además, han llegado asociaciones de caficultores para abogar por la aprobación de las modificaciones a la ley.
Gremios de productores de palma aceitera también se reunieron con congresistas de las comisiones Agraria y de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología, del Congreso de la República. Según se observa en las redes sociales de la Junta Nacional de Palma Aceitera del Perú (Junpalma) y de ambas comisiones, una delegación de este gremio tuvo reuniones con la congresista de Fuerza Popular, Nilza Chacón, presidenta de la Comisión Agraria y la parlamentaria de Perú Libre, María Elizabeth Taipe, presidenta de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología. En estas publicaciones de Facebook del 8 y 9 de septiembre se indica que las reuniones fueron para dialogar sobre el desarrollo sostenible de la palma aceitera en Perú y para recoger las demandas en materia agrícola.
De hecho, Amilcar Armas, administrador de la Federación Regional de Palma Aceitera San Martín (Fredepalma), le confirmó a Mongabay Latam que los representantes del gremio se han reunido con algunos congresistas para impulsar esta ley. “A nosotros nos interesa que se apruebe esa modificatoria, porque en realidad tenemos palmicultores que tienen problemas con la tierra, por eso estamos interesados en que se apruebe la modificación de la Ley Forestal”. Armas también menciona que habla en nombre de Junpalma, gremio que agrupa tanto a los pequeños productores como a varias de las grandes empresas dedicadas al cultivo de palma aceitera.
Mongabay Latam solicitó su versión a las congresistas Chacón y Taipe sobre estas reuniones, pero hasta el cierre de esta edición no recibió respuestas. Asimismo, consultó con la Junta Nacional de Palma Aceitera del Perú (Junpalma) sobre estas citas. En una comunicación escrita, el gremio de palma respondió que visitó a la Comisión Agraria para tratar otros temas; Sin embargo, agregó que “sobre la modificación de la Ley Forestal Junpalma tiene una posición técnica, que se ha conversado con la Comisión Agraria y la Comisión de Pueblos Andinos”. El gremio también indicó que el proyecto de ley propuesto por el Congreso “busca mejorar la gestión ambiental en el Perú, que sea más operativa y ejecutiva, permitiendo de este modo el desarrollo sostenible de la agricultura nacional”.
“La modificatoria de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre busca hacer borrón y cuenta nueva para reconocer a los posesionarios que no han realizado los procedimientos adecuados de desbosque. Y esto beneficia no solamente a los pequeños agricultores, sino también a grandes empresas que han deforestado y o han generado proyectos de monocultivos en el país”, dice el abogado César Ipenza, especializado en temas ambientales.
Ipenza también menciona que empresas dedicadas a la producción de palma y otros monocultivos que enfrentan denuncias fiscales se beneficiarían de esta ley. “Hay una presión grande para que este proyecto de ley se apruebe, porque cualquiera que haya generado actividades de deforestación y tenga un proceso legal en contra se beneficia con esta norma, y puede ser cacao, palma o cualquier otro producto que cause deforestación en la Amazonía”.
Debemos recordar que en julio de 2022 la propuesta fue aprobada en el Congreso, pero observada por el Ejecutivo. Luego, en el Pleno del 29 de agosto de 2022 el Parlamento decidió que retornara a la Comisión de Agricultura y que, además, se debatiera en la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología. En noviembre, la Comisión Agraria emitió su dictamen y solicitó que ingrese en la agenda del Pleno para ser aprobada por insistencia, aún cuando no se contaba con el dictamen de la Comisión de Pueblos.
“Esta norma se aprobó en contra de la opinión de todos los expertos del sector público y del sector privado, de las organizaciones civiles, de los pueblos indígenas y de los ministerios que veían el tema. Todos la calificaron como nefasta”, señala Julia Urrunaga, directora del Programa Perú de la Agencia de Investigación Ambiental (EIA, por sus siglas en inglés).
Cuando en julio se aprobó esta cuestionada norma, instituciones públicas y expertos manifestaron que los cambios en la Ley Forestal provocaría deforestación y degradación de los bosques. “Me preocupa que no se diga directamente que este proyecto va a permitir la legalización de miles de hectáreas que han sido deforestadas ilegalmente. Eso a mi me parece una barbaridad, casi criminal. Es validar el delito, legalizar el delito”, manifiesta Urrunaga.
Desde las instituciones del Estado también se han pronunciado en contra de este proyecto de ley. El Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (Midagri), el Ministerio del Ambiente (Minam), la Defensoría del Pueblo y la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida Sin Drogas presentaron sus cuestionamientos ante la Comisión Agraria.
Luis Alberto Gonzáles Zúñiga, director ejecutivo de Serfor —organismo que depende del Midagri—, señala que el problema principal de este proyecto de ley ha sido la disposición complementaria final, es decir, la que se refiere al cambio de uso de suelo. “El Congreso lo incluyó de contrabando en el Pleno, pues no fue materia de opinión por parte de ningún sector”, señala Gonzáles con relación a la primera vez que se aprobó el proyecto de ley.
“De aprobarse esta norma, con ese artículo adicional, sería terrible, sería realmente traer abajo los esfuerzos que se está haciendo contra la deforestación”, agrega Gonzales. “Es confusa la redacción, no establece plazos, no establece condiciones, es bastante general y lo que básicamente haría primero es normalizar el cambio de uso de suelo. Y lo peor es que podría ser un incentivo para que la gente siga invadiendo los bosques, porque sabe que existe esta norma”.
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El riesgo de la ilegalidad
“Lo que busca este proyecto de ley es que los bosques que han sido deforestados de manera ilegal, pasen a un régimen agrario para que puedan ser tituladas. De esta forma se convalida un delito”, señala Lucila Pautrat, directora de la organización ambientalista Kené.
Pautrat menciona que con la aprobación de esta norma “se beneficiarán todas aquellas empresas que han deforestado ilegalmente y que se encuentran actualmente bajo investigación fiscal por diversos presuntos delitos ambientales”. Pautrat señala que también se beneficiarían quienes están involucrados en tráfico de tierras, mineros ilegales y quienes invaden los bosques para instalar cultivos ilegales de coca para el narcotráfico.
Entre las empresas, Pautrat menciona a aquellas dedicadas al cultivo de palma, de cacao y café en regiones como Ucayali y Loreto, pero también se refiere a casos emblemáticos de tráfico de tierras como el de Cochanía, en Ucayali, que se sigue en la Fiscalía Especializada en Criminalidad Organizada y en el que están involucradas autoridades regionales. Otra denuncia que comenta Pautrat es la de las colonias menonitas instaladas en las regiones de Ucayali y Loreto, que tienen procesos en la Fiscalía Especializada en Delitos Ambientales por deforestación, pero que además son investigadas por la compra irregular de los bosques en los que se han establecido.
Mongabay Latam ha publicado dos reportajes que dan cuenta de las irregularidades en la titulación y venta de los predios en los que se han instalado las colonias menonitas de Masisea, en Ucayali, y Tiruntan, en Loreto. En conjunto, hablamos de más de 1000 hectáreas de bosque deforestadas. En ambos casos están involucradas autoridades locales y regionales.
De hecho, en el reportaje Tiruntán: un pueblo en la Amazonía peruana que perdió sus bosques tras la llegada de una colonia menonita, publicado el octubre de 2022, se incluye información sobre el interés de las colonias menonitas en la aprobación del proyecto de ley que busca modificar la Ley Forestal. En ese entonces, el representante legal de la colonia de Tiruntán, Raúl Lunasco, le dijo a Mongabay Latam que “hay un proyecto de ley en el Congreso de la República, que ha entendido este problema”, para luego precisar que se trata de la polémica modificatoria a la ley. Lunasco también mencionó que habían tocado las puertas del Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego y del Congreso de la República.
El Procurador Especializado en Materia Ambiental, Julio Guzmán, señala que la aprobación de esta norma impactará en los procesos que aún están abiertos por delitos contra los bosques como son los casos en los que se ha producido deforestación sin contar con autorización de cambio de uso de suelo. “El impacto real será la aceptación del Estado de que las actividades ilícitas que se produjeron en otro momento, por voluntad de esta norma se constituyen como no ilícitas y eso tiene un impacto en los procesos”, dice Guzmán. Por tanto —continúa— vamos a tener una cantidad de procesos que, probablemente, se archiven.
El procurador Guzmán explica que en el derecho penal siempre se aplica la ley que más beneficia al procesado, entonces, si en un momento se comete un delito, pero después el Estado señala que esa acción ha dejado de ser delito, los jueces van a evaluar qué ley aplican si la anterior o la vigente y puede optará por la que más favorece al acusado. De aprobarse esta norma, el cambio de uso de suelo que no cuenta con autorización, que hasta ahora constituye un delito, se convertiría en una práctica legal. “Considerando solo los casos grandes como de las colonias menonitas, Palmas del Shanusi, Ocho Sur y otros, son, por lo menos unos 150 casos”, agrega Guzmán.
Para Julia Urrunaga, directora del Programa Perú de EIA, “lo más grave es que la validación de lo que se ha hecho ilegalmente se convierte en un incentivo para que se siga deforestando ilícitamente, al fin que luego sale una ley o norma que te legaliza todo lo que has hecho mal. Eso debe acabar”.
Urrunaga dice que los malos inversionistas que llegan a Perú para cometer delitos y destruir deben recibir un mensaje claro: “Cuando cometes un delito no puedes seguir adelante, si el origen de tu negocio o empresa está plagado de delitos se tiene que acabar”. Por eso, agrega, cuando una norma permite validar estos procesos ilegales, “es nefasta”.
El miércoles 11 de enero de 2023, los ministerios del Ambiente, de Cultura y de Desarrollo Agrario y Riego emitieron un comunicado conjunto indicando que el proyecto de ley “podría afectar los derechos fundamentales colectivos de los pueblos indígenas y originarios, vulnerando el derecho a la consulta previa”, además que “afecta el patrimonio forestal, las áreas naturales protegidas y la diversidad biológica del país”.
Wilfredo Tsamash, presidente de la Coordinadora de Desarrollo de los Pueblos Indígenas de San Martín (Codepisam), suma un punto más a la discusión, pues señala que de aprobarse las modificatorias en la Ley Forestal se afectaría directamente a los pueblos indígenas que actualmente enfrentan deforestación de sus bosques, debido a las invasiones y el ingreso de actividades ilícitas como el cultivo ilegal de coca. Tsamash agrega que los cambios a la ley se enfocan en la titulación de predios individuales y “nosotros siempre hemos estado en enfrentamiento con este tipo de titulación, porque llegan, se posesionan en los territorios de los pueblos indígenas y generan extensas áreas de deforestación”, comenta el líder indígena.
Lo que suele pasar es que quienes invaden los territorios indígenas y los deforestan muchas veces terminan recibiendo constancias de posesión de autoridades corruptas involucradas en esquemas de tráfico de tierras. Luego, estos predios se venden —pese a que está prohibido por ley la venta de tierras forestales— y los pueblos indígenas terminan perdiendo parte de su territorio. “Nosotros no pedimos títulos individuales, sino que buscamos que esas áreas se mantengan y se sigan conservando”, agrega el líder indígena de Codepisam.
La Asociación Interétnica de Desarrollo de la la Selva Peruana (Aidesep) emitió un pronunciamiento contra esta modificatoria de ley en el que indica que “permitirá prácticas perjudiciales para los bosques y territorios, que serían impulsadas por mafias que buscan invadirlos y generar mayor deforestación, afectando también la relación de los pueblos indígenas, cuya existencia, cosmovisión y cultura está ligada a los bosques”.
El pronunciamiento de Aidesep también señala que esta ley “fomentará nuevas olas migratorias que terminan en invasiones, tráfico de tierras, actividades ilícitas y más amenazas y muertes de líderes y lideresas indígenas quienes defienden sus territorios y bosques”.
Esta posición se presentó ante la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología que, el 12 de enero de 2023, aprobó, con nueve votos a favor y dos en contra, el dictamen para que se archive de manera definitiva este proyecto de ley. Ahora solo queda esperar que esta propuesta también se incluya en la agenda del Pleno.
Sin embargo, como indicamos más arriba, un nuevo proyecto de ley que también busca modificar la legislación forestal fue presentado a inicios de este año. “La disposición complementaria final es casi una copia del proyecto de ley que está actualmente en la agenda del Pleno”, dice Iris Olivera, coordinadora del programa Cambio Climático y Bosques de la organización Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR).
Olivera advierte también de otro cambio que se está incluyendo en esta nueva propuesta, que los gobiernos regionales pueden gestionar, preservar y administrar sus áreas forestales. En este caso —explica Olivera— la zonificación forestal será aprobada directamente por el gobierno regional. Es decir que se cambia completamente el proceso actual, en el que son el Midagri y el Minam las instituciones responsables de esta decisión. “El Serfor se convertiría en un órgano de apoyo y el Ministerio del Ambiente no participaría en esta decisión. Estos cambios están en la ruta de darle más poder a los gobiernos regionales y excluir a los ministerios del Ambiente e incluso al de Agricultura”.
* Imagen principal: Bosque deforestado en Masisea, Ucayali, por la presencia de una colonia menonita. Foto: Sebastián Castañeda.
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