- A principios de febrero de 2023, el presidente colombiano presentó el Plan Nacional de Desarrollo (PND) que guiará su mandato hasta el 2026. Expertos consultados por Mongabay Latam consideran que, a diferencia de otros gobiernos, por primera vez, se le da amplia importancia al medioambiente.
- Algunos de los temas que incluye tienen que ver con ordenar el territorio alrededor del agua, buscar la adaptación al cambio climático, otorgar concesiones de aprovechamiento de recursos naturales en baldíos de la nación y reservas forestales, y no otorgar más concesiones de carbón a gran escala y a cielo abierto.
- Los especialistas destacan que una de las deudas del PND es que no aborda a fondo graves problemas ambientales como la deforestación, donde se fijó una meta de reducción que se considera poco ambiciosa. Además, no hay propuestas claras para enfrentar el acaparamiento de tierras y para ordenar los incentivos a la conservación que están creando especulación en los territorios.
Por primera vez en la historia reciente de Colombia, el tema ambiental cuenta con un espacio importante en el Plan Nacional de Desarrollo. La adaptación al cambio climático y el ordenamiento territorial alrededor del agua son algunas de las acciones que se incluyen y que lo hacen novedoso. Sin embargo, varios especialistas consideran que le falta una mayor ambición para atacar problemas como la deforestación o el acaparamiento de tierras.
El pasado 6 de febrero, el presidente Gustavo Petro, en compañía del director del Departamento Nacional de Planeación, Jorge Iván González, y el ministro de Hacienda y Crédito Público, José Antonio Ocampo, presentaron el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2022-2026 en el Congreso de la República, que tiene hasta el 7 de mayo para analizarlo, estudiarlo, debatirlo y aprobarlo. Este documento es la base de las políticas gubernamentales de los presidentes de Colombia y, en este caso, lleva el nombre de Colombia, potencia mundial de la vida.
Uno de los pilares en los que el gobierno de Petro construyó el PND es el ordenamiento del territorio alrededor del agua. “¿Cómo ordenar a Colombia alrededor del agua?, ¿cómo un invierno, que quizás los que siguen serán peores de los que hemos vivido si la crisis climática continúa?, ¿no matará a la gente?, ¿cómo es posible que aún repitiéndose las inundaciones en los mismos lugares siga muriendo gente?”, dijo el presidente durante la presentación del PND. También afirmó que este Plan Nacional de Desarrollo tiene como objetivo construir Justicia Social y Justicia Ambiental en Colombia.
Mongabay Latam consultó a cuatro expertos para analizar el enfoque ambiental del PND. Todos coinciden en que esta es la primera vez que el tema tiene tanta preponderancia en un gobierno y esto, a nivel político, es bastante positivo.
“Nunca antes en la historia un Plan Nacional de Desarrollo tuvo tanto énfasis ambiental y eso obedece también a la coyuntura global sobre todo referente al cambio climático, donde urge que los países se tomen más en serio lo que está pasando”, comenta Laura Santacoloma, directora de la línea de Justicia Ambiental de la organización no gubernamental Dejusticia. “Ordenar el territorio a partir del agua es una concepción muy avanzada que, además, tiene mucho que ver con la nueva prioridad ambiental de un país como Colombia: la adaptación al cambio climático para mitigar los impactos de eventos climáticos extremos. En ese sentido, el ordenamiento alrededor del agua cumple muy bien con este propósito”, asegura el exministro de Ambiente Manuel Rodríguez.
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Hacer conservación con las comunidades
Uno de los temas que ha sido considerado como una “papa caliente” en Colombia es el de la conservación de zonas de importancia ecológica de la mano con la gente. Por ejemplo, durante años, la oficina de Parques Nacionales Naturales de Colombia ha creado acuerdos de conservación con los campesinos que históricamente han vivido dentro de los parques, incluso antes de que estos fueran creados como áreas naturales protegidas.
En el Plan Nacional de Desarrollo (PND), uno de los artículos que más llamó la atención fue el 41, donde se propone la creación de concesiones por hasta 30 años para organizaciones y familias campesinas que quieran hacer uso forestal y de la biodiversidad en zonas de reserva forestal y baldíos de la nación, al tiempo que combaten la deforestación.
“El país nunca se pensó en términos de coexistencia entre áreas protegidas y gente que viviera en esos lugares. Este es un punto muy interesante, porque busca replantear esa relación para contener el avance de la frontera agropecuaria y, al mismo tiempo, garantizar condiciones de vida digna para la gente que está ubicada en esos territorios”, resalta Laura Santacoloma. Sin embargo, considera que, aunque es una aproximación para solucionar conflictos con las personas que habitan en zonas protegidas, falta aterrizar mejor la política de tierras con relación a la conservación ambiental.
Manuel Rodríguez considera que la forestería comunitaria es vital para la protección de los bosques y para asegurar el bienestar de las comunidades que habitan allí. “Hay una plata grande que el gobierno va a dedicar a la restauración en zonas de deforestación y el presidente Petro se comprometió, en las reuniones de la COP 27, a que el país asignaría 200 millones de dólares durante tres años a la política forestal”.
Otra de las grandes novedades tiene que ver con el artículo 22. Ahí se plantea la creación de consejos territoriales del agua para “fortalecer la gobernanza multinivel, diferencial, inclusiva y justa del agua y el ordenamiento del territorio en torno al agua buscando la consolidación de territorios funcionales con enfoque de adaptabilidad al cambio climático”.
Si bien los expertos consultados por Mongabay Latam consideran que iniciativas como esta buscan fortalecer la base social alrededor del cuidado de los recursos naturales del país, también hay algunos cuestionamientos, sobre todo por la creación de mayor burocracia alrededor de estos temas.
Edwin Novoa, investigador de la organización Ambiente y Sociedad, considera que es muy positivo que el tema del agua, el tema ambiental y el tema de tierras se aborden de manera conjunta, pues normalmente eran analizados en forma separada. Sin embargo, asegura que en Colombia ya hay instrumentos para ordenar el territorio en torno al agua.
“La principal herramienta para la planificación del agua son los POMCAS [instrumento a través del cual se realiza la planeación del uso coordinado del suelo, de las aguas, de la flora y la fauna y el manejo de la cuenca], pero en su mayoría están desactualizados y no ha habido presupuesto para actualizarlos”.
Una de las críticas que Novoa realiza al PND es que “hay mucha burocracia que se ha planteado en este PND, no creo que la solución sea crear más burocracia, más consejos y comités territoriales sino financiar lo que ya existe”.
El histórico conflicto por la tierra
Otro de los problemas del país es el acceso y distribución de la tierra. Un análisis de Oxfam Colombia, con base en el Censo Nacional Agropecuario de 2018, encontró que el país es el que tiene mayor concentración de la tierra en América Latina: el 1 % de las fincas de mayor tamaño acapara el 81 % de la tierra y el 19 % restante se reparte entre el 99 % de las fincas.
Este tema es abordado parcialmente en el artículo 41 del PND, donde se plantea que los campesinos que habiten en zonas de reserva forestal y baldíos puedan tener concesiones de hasta 30 años sobre el territorio, con opción de renovación, para hacer aprovechamiento sostenible de recursos naturales.
Para Novoa este es un avance, porque la gente se queja de que hacen acuerdos con ellos pero son a muy corto plazo. “Aquí se están proponiendo acuerdos a 30 años y eso le daría cierta tranquilidad a la gente. Sin embargo, los campesinos siempre plantean que esos derechos deberían ser heredables, lo cual es otro debate que no quedó en el Plan Nacional de Desarrollo”.
Para el investigador, en otros artículos del PND se hacen modificaciones a leyes y decretos que tienen que ver con políticas de tierras. Este es el caso del artículo 45 del Plan, en donde se hacen modificaciones al decreto ley 902 de 2017 para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final de Paz con las FARC en materia de tierras.
Además, con el artículo 275 del PND, se busca modificar una pequeña parte de la ley 160 de 1994 para beneficiar a mujeres rurales y campesinas con programas de acceso a tierras. “Pero son modificaciones muy chiquitas y muy puntuales. Yo no creo que logren hacer un cambio estructural en la forma como se hace la reforma agraria”, comenta Novoa.
Uno de los temas privilegiados por el gobierno de Petro en el PND es el del catastro multipropósito (abordado en los artículos 30, 31, 32 y 33). Desde hace varios años se trabaja en la creación de este instrumento, el cual busca convertirse en un insumo fundamental para la formulación e implementación de políticas públicas que contribuyan al ordenamiento territorial y a fortalecer la seguridad jurídica.
Novoa ha estudiado el avance y los obstáculos a los que se ha enfrentado el catastro multipropósito en el país. Para él, uno de los principales debates radica en si este proceso debían hacerlo solo instituciones públicas o podían participar empresas privadas. En el gobierno de Iván Duque se permitió que, además del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), participaran otros gestores catastrales (privados) “y eso le quitó mucha plata al IGAC y lo dejó prácticamente desfinanciado”. En su opinión, la decisión de tercerizar el catastro multipropósito no obtuvo los resultados esperados, pues los avances de los privados han sido pocos y lentos. A pesar de esto, el PND plantea seguir con el esquema de las empresas privadas.
Para el investigador, la parte “buena” es que las comunidades indígenas y afro podrán hacer su propio catastro multipropósito, “lo cual es bastante positivo porque las comunidades étnicas tienen otro esquema territorial completamente diferente al de Occidente, ellos tienen propiedades colectivas mientras que nosotros tenemos propiedades individuales”.
Laura Santacoloma considera que es muy difícil que todos los temas del país queden plasmados en el PND, pero considera que hay artículos que por primera vez hablan de temas como el “derecho mayor” o el “derecho de origen”, que están completamente ligados a comunidades étnicas “y es muy interesante porque eso no había estado antes en un Plan Nacional de Desarrollo, lo más cercano a eso quizás es el decreto ley de restitución para pueblos indígenas”.
Urge una adaptación al cambio climático
El exministro de Ambiente Manuel Rodríguez enfatiza en que Colombia es un país altamente vulnerable a los impactos del cambio climático y por eso es positivo que sea un tema que se destaque en el PND.
El artículo 27 propone que la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) coordine la estrategia nacional de reasentamiento, legalización urbanística, mejoramiento de asentamientos humanos y gestión del suelo, como acción directa de mitigación y adaptación al cambio climático.
Para Rodríguez, “esa es, sin duda, la mayor prioridad ambiental del país. Hace 30 años, cuando aprobamos la Ley 99, o hace 50 años, cuando se aprobó el Código de Recursos Naturales, el tema de la adaptación no estaba en la agenda. Se pensaba, con base en las convenciones internacionales, que los problemas de cambio climático y pérdida de biodiversidad se iban a enfrentar con éxito, pero 30 años después sabemos que esas convenciones fueron un gran fracaso y que hoy estos temas son prioridad porque Colombia es un país con una alta vulnerabilidad a los eventos extremos”.
El exministro destaca que una de las primeras acciones debe ser una gran socialización para que el país comprenda de qué se está hablando. “Es un tema que el público general, y las organizaciones en general, no entienden muy bien porque sigue siendo muy del ámbito de los expertos”, destaca. También considera que el gobierno debe darle una alta importancia al Fondo Adaptación y a la UNGRD.
Laura Santacoloma de Dejusticia comenta que el hecho de que el primer eje del Plan Nacional de Desarrollo sea ordenar el territorio alrededor del agua significa “una adaptación alrededor del cambio climático, pues varios de los impactos graves se dan por la disrupción en los ciclos del agua”.
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Afinando el rumbo a la transición energética
Irene Vélez, desde su posesión como ministra de Minas y Energía en el gobierno de Gustavo Petro, ha manifestado constantemente su intención de que Colombia avance rápidamente en el camino de la transición energética. Es por eso que los sectores ambientales del país, y también extractivos, tenían gran expectativa sobre lo que quedara plasmado en el PND alrededor de este tema.
El artículo 184 plantea la formulación del Plan de conocimiento geocientífico y áreas de reserva estratégica minera para el desarrollo de proyectos asociativos. Allí se propone que “la autoridad minera nacional podrá delimitar y otorgar a pequeños y medianos mineros organizados bajo las figuras asociativas previstas en la ley, áreas de reserva estratégica minera con alto potencial para minerales estratégicos [como acero, cobre, litio, molibdeno] necesarios para la transición energética, la industrialización, la seguridad alimentaria y la infraestructura pública”.
Giovanni Pabón, director de Transición Energética de la organización no gubernamental Transforma, centro de pensamiento colombiano que promueve la acción climática y las transiciones ecológicas, comenta que este artículo va en sintonía con la estructura de hoja de ruta para la transición energética que publicó el gobierno el año pasado, donde se habla de generar las condiciones para que las comunidades mineras —familias tradicionalmente mineras— puedan tener títulos a pequeña escala.
“Eso nos parece bastante importante, sobre todo porque algunas economías locales van a seguir dependiendo muchísimo de la minería. La intención del gobierno es bajarle un poco al monopolio de los minerales en el país, tratando de que varias familias, que tradicionalmente han sido mineras, puedan tener recursos propios sin necesidad de depender de una multinacional. Lo que está en juego será la capacidad de cooperación de los colombianos, porque alrededor de la asociatividad hay muchos casos de éxito pero también de fracaso”, dice Pabón.
A Laura Santacoloma lo que no le queda claro es si estas asociaciones mineras tendrán un régimen diferente al que ya existe para la solicitud de titulación minera a pequeña escala, o si van a funcionar a través de las formas asociativas que ya están en el Código de Minas.
Si bien el PND parece potenciar las asociaciones de pequeños mineros en el caso de minerales estratégicos, el artículo 186 prohíbe la minería de gran escala a cielo abierto para carbón térmico. Para Pabón, es importante destacar que con ese artículo no se cancelan las concesiones de ese tipo que ya operan. “El artículo 186 es uno de los artículos que más muestran, a futuro, la visión actual del gobierno frente al tema de diversificación económica”, dice.
“Las concesiones de minerales, y particularmente las de carbón, se suelen dar a 30 años prorrogables por otros 30 años. La vigencia de este Plan Nacional de Desarrollo es de cuatro años, entonces, por lo pronto no va a afectar a nadie. La gran minería de carbón que está operando lo seguirá haciendo porque en el documento [PND] también dice que se van a respetar los derechos adquiridos. No tiene muchos efectos prácticos, es un enunciado más simbólico”, afirma Santacoloma.
Para Pabón, es claro que el gobierno lo que hace es emitir una alerta para que los propietarios de esas empresas, las gobernaciones y el gobierno nacional articulen un trabajo para diversificar la economía, que hoy se sustenta de la minería, en departamentos como La Guajira, César, y parte de Boyacá y Cundinamarca, que dependen fuertemente del carbón.
El PND, en su artículo 187, se refiere a un programa de sustitución de leña, carbón y residuos por energéticos de transición. Sin embargo, Pabón considera que no es muy claro cómo se desarrollará el articulado. “Creemos que la leña es un energético que se ha venido usando durante siglos en el planeta y se tiene que seguir usando bajo condiciones diferentes de seguridad, de eficiencia y de emisiones de gases de efecto invernadero. Esto no se consigue cambiando la leña como tal, sino cambiando de sistemas en donde esta leña se quema”, comenta. Además, cree que se podría optar por un programa de estufas eficientes, dado que hoy en día entre el 10 % y el 15 % del país sigue cocinando con leña. “Estamos hablando de cinco o seis millones de personas que cocinan todos los días con leña. No es un número despreciable”.
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Detener la deforestación y otros temas ausentes
Los expertos consultados por Mongabay Latam coinciden en que hubo un tema poco abordado en el Plan Nacional de Desarrollo (PND): la deforestación, un problema con el que el país lucha año tras año, especialmente después de la firma del Acuerdo de Paz con las FARC en el 2016.
“En el Plan Nacional de Desarrollo no hay casi nada sobre deforestación, queda la sensación de que quedó faltando, más cuando la lucha contra esta problemática ha sido uno de los objetivos con los que se ha venido presentando la línea ambiental del gobierno Petro desde que estaba en campaña”, dice Santacoloma. También asegura que hizo falta más énfasis en ordenar todo el tema de incentivos a la conservación, “porque el mercado de mitigación del cambio climático a través de la conservación ambiental está generando mucha especulación en los territorios, por ejemplo, todos los negocios verdes, los acuerdos de conservación, los contratos de uso de suelo y las negociaciones de bonos de carbono”.
A Manuel Rodríguez también le preocupa que, a simple vista, la propuesta de disminución de la deforestación no parece ambiciosa. “Se está hablando de rebajar la deforestación en un 20 % en estos cuatro años y esto significa que, al final del gobierno Petro, habría cerca de 560 000 hectáreas deforestadas. Además, sería necesario que se explique por qué es una tasa de reducción modesta, si hay unos recursos importantes que se asignan a combatirla”.
Edwin Novoa cree que es probable que el gobierno no haya querido proponer reformas grandes en su PND, pues está preparando muchas reformas estructurales a través de leyes. Sin embargo, sí le parece crítico que en todo el documento no haya una sola referencia a cómo combatir el acaparamiento de tierras, cuando desde hace años se sabe que es la principal causa de pérdida de bosques en el país, principalmente en la región de la Amazonía.
*Imagen principal: El Presidente Gustavo Petro llega a la Plaza Núñez, en la Casa de Nariño, para realizar la radicación del Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo: “Colombia, Potencia Mundial de la Vida” en el Congreso. (6 de febrero 2023). Foto: Juan Diego Cano – Presidencia de Colombia.
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