- La creación de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) se concibió con una metodología que amplió el enfoque para considerar impactos a largo plazo, indirectos y acumulativos, así como escenarios alternativos de desarrollo.
- A inicios del nuevo milenio, estas EAE generaron un gran interés y se aplicaron a varios proyectos de alto perfil en la Amazonía. Según Killeen, no se limitaron a una franja de impacto estrecha.
- Por el contrario, se evaluaron cómo el cambio territorial afectaría vastas extensiones de bosque, cómo se moldearía la expansión de vías secundarias, con la consecuente especulación inmobiliaria, sin olvidar la agricultura y la deforestación.
- Lamentablemente, ninguna de estas EAE logró fomentar con éxito modelos productivos sostenibles que diversificaran significativamente las economías regionales.
A finales de la década de 1990, el ámbito académico desarrolló una variante de la metodología de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), conocida como Evaluación Ambiental Estratégica (EAE). Originalmente concebida como una super-EIA, esta metodología amplió su enfoque para considerar impactos a largo plazo, indirectos y acumulativos, así como escenarios alternativos de desarrollo. La clave de la EAE radica en la participación activa de todas las partes interesadas en un diálogo abierto, manteniendo múltiples opciones de desarrollo sobre la mesa.
Con el tiempo, la EIA se formalizó como una herramienta específica para mitigar las responsabilidades ambientales y sociales de proyectos concretos. En contraste, la EAE evolucionó hacia un proceso de planificación estratégica, orientado a maximizar los beneficios de políticas, planes y programas de mayor alcance.
A inicios del nuevo milenio, las EAE generaron un gran interés y se aplicaron a varios proyectos de alto perfil en la Amazonía:
- Estudio Ambiental Estratégico del Corredor Bioceánico: Analizó la carretera que conecta Santa Cruz (Bolivia) con Corumbá (Brasil), enlazando las redes de transporte de los Andes centrales con el sur de Brasil. Fue una prioridad inicial de la IIRSA, construida entre 2000 y 2012.
- Plano BR-163 Sustentável: Iniciativa del gobierno brasileño para fomentar el desarrollo sostenible en los alrededores de la carretera entre Cuiabá (MT) y Santarém (PA). La vía, inaugurada en los años 70 durante la Operación Amazonía, fue revitalizada a principios de los 2000 para convertirse en un corredor de exportación de soya y maíz. Las mejoras comenzaron en 2002 y continúan hasta hoy.
- Iniciativa MAP (Madre de Dios en Perú, Acre en Brasil y Pando en Bolivia): Proyecto trinacional para promover el desarrollo sostenible en tres jurisdicciones vecinas, enfocado en mitigar los impactos de la integración vial mediante la creación del Corredor Interoceánico del Sur, cuya construcción se llevó a cabo entre 2004 y 2011.
Estas tres iniciativas ejemplifican una EAE concebida como una evaluación integral, con énfasis en corredores viales. En lugar de limitarse a una franja de impacto estrecha, estos estudios evaluaron cómo el cambio territorial afectaría vastas extensiones de bosque, modelando la expansión de vías secundarias, la especulación inmobiliaria, la agricultura y la deforestación. También analizaron las consecuencias sobre la biodiversidad y los medios de vida, e incluyeron reuniones y talleres para involucrar a los actores locales y regionales en la elaboración de planes de acción ambiental.
La motivación para realizar cada EAE varió. En el caso del Corredor Bioceánico, fue una exigencia de los financiadores al gobierno boliviano, que veía el estudio como un obstáculo para concretar su anhelo de décadas de construir una carretera moderna hacia Brasil. El Plano BR-163 fue impulsado desde el nivel central por académicos y técnicos de Belém y Brasilia, preocupados por la elevada deforestación en Mato Grosso y Pará. En cambio, la Iniciativa MAP surgió desde las bases, promovida por gobiernos regionales y organizaciones cívicas de Rio Branco, Cobija y Puerto Maldonado, con la meta de alcanzar un desarrollo económico sostenible.
Evaluar la efectividad de estas EAE pioneras no es sencillo. Las tres regiones sufrieron deforestación, fragmentación forestal y pérdida de biodiversidad, debido a que los modelos de desarrollo tradicionales ya estaban firmemente establecidos. La minería artesanal de oro se expandía en Madre de Dios y la cuenca alta del Tapajós, mientras que la colonización avanzaba a lo largo de las carreteras. El valor de la tierra se disparó por la expansión agrícola en Santa Cruz y Mato Grosso.
Ninguna de estas EAE logró fomentar con éxito modelos productivos sostenibles que diversificaran significativamente las economías regionales, salvo por los incipientes sectores turísticos en el río Tambopata (Madre de Dios) y la Serranía de Santiago (Santa Cruz). No obstante, movilizaron apoyo social y recursos limitados para consolidar áreas protegidas, delimitar territorios indígenas y establecer reservas extractivas.
Hubo también retrocesos. En 2017, el gobierno brasileño transfirió unas 305.000 hectáreas de la Floresta Nacional (FLONA) Jamanxim —creada en 2006— a la nueva Área de Protección Ambiental (APA) Jamanxim. Aunque ambas se rigen por principios de uso sostenible, difieren en su gestión y tenencia. En una APA se permite la minería, a diferencia de la FLONA, lo que beneficia a los titulares de concesiones mineras. Además, mientras que la FLONA es exclusivamente tierra pública, una APA puede incluir terrenos privados, facilitando la legalización de tierras ocupadas por colonos en el municipio de Novo Progresso, donde el acaparamiento ha sido persistente. Más del 50 % de la deforestación en la zona ocurrió después de 2010, reflejada en el aumento de propiedades registradas en el CAR de 35 a 352. Si se demuestra la ocupación legítima de tierras dentro de una APA, el INCRA puede otorgar títulos legales, situación que expone a estas áreas a una mayor colonización y deforestación.
Novo Progresso representa una de las fronteras agrícolas más dinámicas del país, y muchos residentes apoyan el cambio de estatus del área protegida. Esta decisión tiene interpretaciones contrapuestas: los ambientalistas la ven como un incentivo a la apropiación ilegal de tierras, mientras que los colonos reclaman que la FLONA se estableció sin consulta previa, en un territorio ya intervenido.
En 2020, un influyente think tank brasileño propuso incorporar una nueva etapa obligatoria en el proceso de planificación para grandes proyectos de infraestructura: una evaluación de prefactibilidad. Esta actuaría como un filtro preliminar para asegurar que solo los proyectos que cumplan criterios económicos, sociales y medioambientales mínimos avancen hacia estudios de factibilidad formales, evitando así compromisos políticos y costos hundidos que dificulten su posterior cancelación.
Perú y la EAE: avances limitados
Los principios de la EAE han transformado tanto la práctica de las EIA como las metodologías de planificación empleadas por empresas, gobiernos e instituciones multilaterales. Perú fue más allá, integrando la EAE en su marco legal. La Ley del Medio Ambiente de 2005 estableció que proyectos, programas, planes y políticas deben someterse al Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. En 2008 se precisó que los proyectos requerirían una EIA, y los programas, planes y políticas sectoriales, regionales y locales, una EAE.
Hacia 2011, el concepto estaba bien difundido y aplicado en áreas como infraestructura vial, hidrocarburos, energía y turismo. Sin embargo, la mayoría de las EAE se realizaron ex post, es decir, después de haberse formulado los planes o políticas. La EAE del Corredor Interoceánico del Sur, por ejemplo, fue una extensión de la Iniciativa MAP y se desarrolló durante la construcción. De igual modo, el estudio del Bajo Urubamba se llevó a cabo luego de iniciar el desarrollo del gas de Camisea, sin evidencia de implementación de las propuestas formuladas.
La EAE del sector energético se enfocó en el gas y la hidroenergía a gran escala, ignorando el potencial de la energía solar en la costa o la complementariedad con fuentes eólica e hidráulica. Tampoco abordó los impactos de las grandes hidroeléctricas sobre la hidrología de los afluentes amazónicos, un punto crucial en cualquier análisis ambiental estratégico.
La aplicación más reciente de la EAE en Perú corresponde al Plan de Desarrollo Regional Concertado de Loreto (2008–2021), actualizado en 2011 y nuevamente en 2014, en colaboración con la ONG Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR). El plan incluye metas ambiciosas en educación, salud, fortalecimiento institucional y diversificación económica, así como la gestión sostenible de recursos naturales. También consideraba proyectos polémicos como una línea de alta tensión hacia Iquitos y una central hidroeléctrica de pasada en el Amazonas, ambos finalmente descartados tras el rechazo de sus respectivas EIA por parte del SENACE.
Los proyectos más polémicos incluyen las propuestas para construir carreteras regionales a través de selva virgen entre: (1) Iquitos y el río Putumayo —el proverbial «camino a ninguna parte»—, y (2) Iquitos y la frontera con Ecuador, con el fin de conectar con el derecho de vía del Oleoducto Norperuano y la red vial nacional en Saramiriza. Lamentablemente, la EAE de Loreto no parece haber eliminado varios proyectos que no cumplen con estándares ambientales, sociales ni económicos aceptables.
La reciente resolución del Congreso que declara prioritaria la construcción de la carretera Iquitos-Saramiriza pone en evidencia la resistencia de funcionarios electos y del aparato administrativo regional. Afortunadamente, este tipo de ley es meramente declarativa: no incorpora el proyecto en el presupuesto nacional ni lo exime de una EIA formal. No obstante, deja claro que el proceso de EAE en Perú puede ser manipulado o ignorado por los responsables políticos. También resalta el reto de comprometer a los líderes regionales con estrategias sostenibles, ya que muchos aún mantienen visiones tradicionales del desarrollo económico.
En Colombia, existe un proceso similar llamado Evaluación Ambiental Estratégica Regional (EAER), utilizado por el Ministerio de Medio Ambiente y dos organizaciones de la sociedad civil para formular un plan de largo plazo para el Arco Noroccidental Amazónico (ANA), zona que alberga la frontera de deforestación más activa del norte amazónico. Este estudio contó con la participación activa de actores estratégicos a nivel regional, sectorial y nacional, y ofreció un diagnóstico coherente de los múltiples desafíos que enfrenta la región tras décadas de conflicto armado.
Sin embargo, las políticas propuestas no han logrado modificar el rumbo del desarrollo ni frenar la deforestación, en gran medida porque el Estado no ha conseguido establecer una presencia capaz de inducir o exigir cambios en los comportamientos y modelos de negocio predominantes.
Imagen destacada: Toco toucan (Ramphastos toco) del Brasil. Crédito: Rhett Butler.
«Una tormenta perfecta en la Amazonía» es un libro de Timothy Killeen que contiene los puntos de vista y análisis del autor. La segunda edición estuvo a cargo de la editorial británica The White Horse en el año 2021, bajo los términos de una licencia Creative Commons -licencia CC BY 4.0).
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