- En esta sección, el autor de "Una tormenta perfecta en la Amazonía" nos explica el proceso de transferencia estructurada del poder político desde los gobiernos centrales hacia jurisdicciones subnacionales.
- Por tratarse de la Amazonía, donde abundan los recursos naturales y, a la par, persiste el carácter caótico de su desarrollo social, Killeen señala que la descentralización reviste especial importancia.
- Las malas experiencias pasadas en siglos de colonización han demostrado que un sistema más democrático podría haber evitado algunas de las injusticias que marcaron la historia de la región.
- Aun así, existe tal diversidad de intereses económicos que cada vez es más difícil garantizar que dicha descentralización política conduzca a la conservación de los ecosistemas naturales amazónicos.
En toda la Panamazonía, una queja recurrente entre los ciudadanos es que los políticos y burócratas que gestionan los asuntos públicos no comprenden sus necesidades ni se interesan por sus aspiraciones. Esta percepción, común en muchas economías emergentes, ha impulsado el proceso de descentralización: la transferencia estructurada del poder político desde los gobiernos centrales hacia jurisdicciones subnacionales. El objetivo es fortalecer la participación ciudadana en decisiones que afectan directamente sus vidas, y, al mismo tiempo, mejorar la eficiencia en la provisión de servicios públicos, función esencial del Estado.
Todos los países de la Amazonía panamericana cuentan con tres niveles de gobierno: nacional, regional y local. La relación entre estos niveles se rige por el principio de subsidiariedad, que implica la delegación de competencias desde instancias superiores a las inferiores. La descentralización reviste especial importancia en la Amazonía, dada la abundancia de recursos naturales y el carácter marcadamente caótico de su desarrollo social. Históricamente, dichos recursos han sido explotados en beneficio de potencias coloniales, corporaciones y élites políticas, a menudo en perjuicio de las comunidades indígenas y tradicionales.
Un sistema más democrático podría haber evitado algunas de las injusticias que marcaron la historia de la región. Sin embargo, la situación actual es compleja: gran parte de la población desciende de migrantes recientes que dependen de sistemas productivos convencionales. Aunque existen numerosos defensores del medio ambiente y de los derechos indígenas, las élites económicas y los políticos electos también están profundamente involucrados en prácticas contradictorias: pueden apoyar la conservación y financiar proyectos sostenibles, al tiempo que especulan con tierras, fomentan actividades productivas no sostenibles y promueven infraestructura cuestionable.
Está claro que la población local debe ser consultada sobre el diseño de las políticas de desarrollo y participar activamente en su implementación. No obstante, la diversidad de intereses económicos existentes no garantiza que la descentralización política conduzca a la conservación de los ecosistemas naturales amazónicos.
La Unión Federal del Brasil
Brasil es una república federal cuya Constitución asigna responsabilidades y poderes específicos a cada nivel de gobierno. Por definición y diseño, un Estado federal es la forma más profunda de descentralización. El gobierno federal desempeñó un papel predominante en el desarrollo inicial de la Amazonía, entonces una región remota, con una economía incipiente, instituciones débiles y una población altamente dispersa. Cuatro de los ocho estados amazónicos fueron territorios federales durante gran parte del siglo XX y solo alcanzaron la categoría de estado en su segunda mitad: Acre en 1962, Rondônia en 1982 y Amapá y Roraima en 1990.
La Constitución de 1946 estipulaba que el 3 % del presupuesto nacional debía invertirse en la Amazonía Legal, lo que generó una fuerte dependencia del gobierno federal. Esta dependencia se acentuó durante el régimen militar (1964–1985), que centralizó el poder y promovió agresivas políticas de asentamiento y desarrollo en la región .
Desde entonces, el poder se ha transferido a los gobiernos regionales y locales, que ahora asumen gran parte de la responsabilidad en la prestación de servicios básicos. Aproximadamente el 20 % del PIB de Brasil se ejecuta a través de gobiernos subnacionales, representando cerca de la mitad del gasto público total. Esto convierte al país en la economía política más descentralizada de América Latina. Además, el sistema se ve reforzado por un mecanismo de transferencias fiscales que redistribuye riqueza del sureste hacia el norte y noreste del país. En esencia, el gobierno federal recauda impuestos y transfiere fondos a estados y municipios, considerando su población y otorgando prioridad a las regiones más pobres.
El poder del dinero
La mayoría de las transferencias de ingresos se canalizan a través de programas y prestaciones específicas, definidas por el gobierno federal pero ejecutadas por las autoridades locales. Si bien los gobiernos subnacionales valoran esta generosidad, también aspiran a contar con fuentes propias de financiamiento. La principal fuente no centralizada de ingresos es el impuesto sobre la circulación de bienes y servicios (ICMS), del cual el 25 % se redistribuye al municipio donde se realiza la transacción. Los impuestos a la propiedad urbana, recaudados por los municipios, también constituyen una fuente importante de ingresos para las ciudades medianas y grandes.
Una innovación interesante es el ICMS-Ecológico, adoptado por varios estados. Esta política permite asignar parte de los recursos del ICMS en función de criterios ambientales, beneficiando a municipios con grandes extensiones de áreas protegidas, territorios indígenas o reservas forestales privadas. Aunque la ley federal exige que el 25 % del ICMS sea transferido a los municipios, otorga flexibilidad a los estados para definir cómo distribuir esos fondos.
Otro componente singular del sistema tributario brasileño es el Impuesto Territorial Rural (ITR). La Constitución de 1988 asigna su recaudación a la Receita Federal (RFB), pero establece que el 50 % del monto debe ser devuelto al municipio de origen. Una reforma posterior permitió que el 100 % de lo recaudado sea transferido al municipio, siempre que este asuma las funciones de recaudación. A pesar de ello, solo 240 de los 814 municipios amazónicos participan en el programa, y más de la mitad están en Mato Grosso. Aunque el ITR actualmente no representa un gran flujo de ingresos, es la mayor fuente potencial de financiamiento autónomo para estos municipios. Más aún, posee un enorme potencial como herramienta de política fiscal para incentivar buenas prácticas en el uso del suelo, al permitir exenciones tributarias a las propiedades que cumplan con el Código Forestal.
Excepciones a la regla
A pesar del compromiso con la descentralización, varias entidades federales conservan importantes competencias administrativas y regulatorias sobre los recursos naturales de la Amazonía Legal. Entre ellas destacan dos agencias cuasi autónomas: el Instituto Chico Mendes de Conservación de la Biodiversidad (ICMBio), encargado de las áreas protegidas federales, y la Fundación Nacional de los Pueblos Indígenas (FUNAI), responsable de las tierras indígenas. En conjunto, ambas gestionan cerca del 41 % del territorio amazónico.
Con frecuencia, estas instituciones actúan en alianza con el Instituto Brasileño de Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables (IBAMA) y el Ministerio Público Federal (MPF), especialmente en disputas sobre proyectos de infraestructura o minería (véase más adelante).
Otra agencia clave es el Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA), que supervisa la redistribución de tierras subutilizadas entre poblaciones rurales. Además, certifica títulos de propiedad y administra la base de datos nacional de tierras rurales. La incapacidad del INCRA para cumplir eficazmente estas funciones, tras más de cinco décadas de intentos, ha obstaculizado el desarrollo ordenado de la región. La incertidumbre sobre la tenencia de la tierra ha alimentado el fenómeno del grilagem (acaparamiento ilegal) y es considerada por algunos analistas como la principal causa de deforestación.
En 2020, el gobierno de Jair Bolsonaro lanzó una política para descentralizar ciertas funciones del INCRA mediante el programa Titula Brasil, que permite a los municipios crear Núcleos Municipales de Regularización Fundiaria (NMRF) para ayudar a los propietarios a recopilar documentación. Aunque la iniciativa sigue vigente, su impacto ha sido limitado, en parte porque la certificación de títulos sigue siendo competencia exclusiva de las oficinas regionales del INCRA. Como en el pasado, la falta de recursos y personal capacitado ha impedido resolver este problema estructural.
Imagen destacada: Deforestación en Corumbiara, estado de Rondonia. Crédito: Rhett A. Butler.
«Una tormenta perfecta en la Amazonía» es un libro de Timothy Killeen que contiene los puntos de vista y análisis del autor. La segunda edición estuvo a cargo de la editorial británica The White Horse en el año 2021, bajo los términos de una licencia Creative Commons -licencia CC BY 4.0).
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