- Los pueblos indígenas enfrentan trabas legales, políticas y sociales para ejercer su derecho a la autonomía.
- Aunque las constituciones de Colombia, Ecuador y Bolivia reconocen la libre determinación, los marcos jurídicos para alcanzarla no existen o implican requisitos difíciles de alcanzar.
- Perú no reconoce este derecho, contemplado en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.
- Los representantes de los pueblos originarios consultados por Mongabay Latam afirman que buscan la autonomía para gobernar sus territorios y ordenar sus vidas con base en su cosmovisión y así preservar su existencia.
Los pueblos indígenas de Colombia, Ecuador, Bolivia y Perú se enfrentan a obstáculos burocráticos y políticos para ejercer la autonomía. Este es uno de los principales hallazgos de una investigación de Mongabay Latam que documenta los procesos para que los Estados reconozcan este derecho y creen los marcos jurídicos para su ejercicio.
“Debemos ejercer nuestro gobierno basándonos en nuestros propios principios, valores culturales, estructuras organizativas, nuestra cosmovisión”, dice Matut Impi, lideresa del pueblo awajún, ubicado en el norte de Perú.
Los pueblos indígenas tienen el derecho a la libre determinación o, en otras palabras, a la autonomía, a elegir su forma de gobierno, a buscar libremente su desarrollo económico y a preservar y desarrollar su cultura. Así lo establece el Convenio 169 (1989) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Declaración de las Naciones Unidas (ONU) sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (2007).
Colombia fue el país pionero en reconocer este derecho a través de la figura de la Entidad Territorial Indígena en la Constitución de 1991.
El presidente Gustavo Petro emitió un decreto que redefine el papel de las comunidades indígenas en la toma de decisiones sobre el desarrollo económico en sus territorios. Los pueblos podrán objetar proyectos empresariales, extractivos, de infraestructura o cualquier otro tipo, con base en una “objeción cultural”, que es un nuevo concepto jurídico que se suma al principio de consulta previa, libre e informada.
Sin embargo, el Congreso no ha emitido una ley que regule la la Entidad Territorial Indígena. Esto ha generado vacíos, especialmente en temas presupuestales para disponer de los medios para financiar las funciones autónomas, un derecho que establecen el Convenio 169 y la ONU. En la Amazonía colombiana existen 25 territorios en diferentes etapas para formalizarse como Entidad Territorial Indígena (ETI).
En Ecuador se adoptó la figura de Circunscripción Territorial Indígena (CTI) en la Constitución de 1998, pero fue considerado un acto enunciativo, pues no se le impuso ninguna obligación al Estado para la implementación. Esta figura se ratificó en la Constitución de 2008 y aunque se diseñó un procedimiento legal para su aplicación, es tan prohibitivo que hasta la fecha ningún pueblo indígena ha obtenido la CTI.
En Bolivia se reconoció la autonomía en la Constitución de 2009. Existen dos vías: la primera contempla que los territorios ancestrales se conviertan en Tierras Comunitarias de Origen (TCO) y la segunda que los municipios se transformen en autonomías indígenas. En la actualidad hay ocho autonomías consolidadas en el país. Sin embargo, también encuentran obstáculos burocráticos que han dificultado el camino.
Finalmente, en Perú, si bien 15 pueblos amazónicos han declarado su autonomía o están en ese proceso, el Estado aún no las ha reconocido formalmente. No obstante, el Gobierno Regional de Loreto dio un paso adelante con el reconocimiento de la personalidad jurídica de los pueblos originarios y pueblos indígenas. De acuerdo con varias fuentes consultadas por Mongabay Latam, este acto fue cuestionado por el Ministerio de Cultura, el ente rector de los pueblos indígenas en Perú.
Sistemas jurídicos propios
“La autonomía no significa secesión ni creación de nuevos Estados”, sostiene Pablo Ortiz-Tirado, sociólogo ecuatoriano y miembro del International Work Group for Indigenous Affairs (IWGIA). Ese ha sido uno de los temores de las clases gobernantes de Ecuador, pero también de los otros tres países. Asimismo, la lideresa awajún Elain Shajian aclara que no se trata de construir un Estado paralelo, sino de que se reconozca la gobernanza propia.
La OIT y la ONU reconocen el derecho a la autonomía o al autogobierno en cuestiones relacionadas con los asuntos internos y locales de los pueblos indígenas. Esto implica el establecimiento de sistemas jurídicos propios que rijan en sus territorios.
Dentro de eso están los sistemas de procesamiento de conflictos internos basados en el derecho consuetudinario. En Ecuador, los sistemas propios de Justicia han tratado conflictos de distribución de agua, linderos o uso de tierras comunales, de acuerdo con Ortiz-Tirado. No obstante, explica el experto, la justicia indígena no tiene competencia en cuanto a delitos graves ni crímenes.
En Colombia, el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) ha avanzado en el desarrollo de sistemas propios de Justicia. Aun así, se ejerce con grandes omisiones estatales: sin garantías judiciales ni presupuesto, sostiene Eduin Mauricio Capaz, coordinador del área de Derechos Humanos del CRIC.
El autogobierno también requiere de la participación efectiva de los sujetos que conforman los pueblos. En las comunidades indígenas es usual que las decisiones se tomen en asambleas. Esta forma de organización se trasladó a la Autonomía Guaraní Charagua Iyambe, en el Chaco boliviano, la primera autonomía indígena de Bolivia reconocida como administración pública, en 2017. Allí no hay alcalde ni partidos políticos; las autoridades son elegidas en asambleas y consultas comunitarias.
La autodeterminación abarca además la implementación de sistemas propios de educación y salud. En cuanto al primero, se busca que se integren los conocimientos ancestrales y el aprendizaje de las lenguas propias. En el caso de la salud, se requiere incluir la sabiduría indígena acerca del bienestar y del tratamiento de las enfermedades, de acuerdo con Diana Chávez, dirigenta de asuntos internacionales de la Organización Kichwa de Pastaza, en Ecuador.
En definitiva, la autonomía es la potestad de decidir sobre sus propias formas de vida y sobre el destino de sus territorios, señala Ortiz-Tirado. “Las tierras son la base material para la reproducción económica, física y cultural de los pueblos”, agrega. Por ejemplo, para la Organización Kichwa de Pastaza, la búsqueda del autogobierno implica la gestión de los tres planos territoriales que contempla su cosmovisión: el celestial o Awa Pacha, el terrenal o Kay Pacha y el subterráneo o Uku Pacha.
La protección del territorio
La gobernanza territorial indígena adquiere mayor relevancia en el contexto del avance de las industrias petroleras, mineras, ganaderas, agroindustriales, madereras e incluso de las actividades criminales sobre los territorios ancestrales, problemáticas que Mongabay Latam ha documentado en diferentes investigaciones.
Estas actividades entran en conflicto e impactan en los territorios indígenas. Por eso, los líderes sostienen que la protección de sus espacios de vida, donde obtienen los recursos para la alimentación, la medicina o la construcción, es uno de los catalizadores de la búsqueda de los autogobiernos indígenas.
“Las élites ecuatorianas, por ejemplo, han visto los procesos autonómicos como una amenaza al control de los recursos”, dice Ortiz-Tirado. Esto se explica, señala, porque los presupuestos generales de Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia dependen de la explotación de los recursos naturales.
Lo anterior se ve claramente en el caso del Gobierno Indígena Autónomo del Territorio Indígena Multiétnico (TIM) de Bolivia. En 1990, el Estado concesionó a madereras privadas las tierras ancestrales de cinco pueblos indígenas amazónicos. Los pueblos exigieron la titulación de sus territorios, algo que tardó 19 años en llegar. También solicitaron que se reconozca su autogobierno, el cual se concretó en 2023.
Asimismo, la instalación del lote petrolero 64 en el pueblo chapra, en la Amazonía peruana, fue el punto de inflexión en ese país. Esto llevó a que los sabios tradicionales retomen el control territorial y empiecen a buscar la conformación del Gobierno Territorial Autónomo de la Nación Chapra. “Para nosotros el territorio es sagrado, es nuestra vida, porque un chapra sin territorio no tiene vida, es un chapra muerto”, dice Olivia Bisa, la primera mujer presidenta del Gobierno Territorial Autónomo de la Nación Chapra.
Mientras tanto, en Ecuador, en la década de 1960, el Estado promovió la instalación de poblaciones en la Amazonía, pues era considerada “baldía”. La llegada de colonos y la expansión de la frontera agrícola motivó a varios pueblos, entre ellos al Pueblo Kichwa de Pastaza, a exigir la titulación de sus territorios ancestrales, un logro obtenido en 1992. Desde esos años, los kichwa de Pastaza también han exigido la autonomía, con miras a evitar el ingreso de la industria petrolera.
“Debido a esa dependencia de los recursos, los derechos autonómicos quedan relegados frente a lo que se conoce como el interés nacional, manteniendo una relación de poder desigual y asimétrica”, opina Ortiz-Tirado.
En contraste, en el territorio del CRIC, en el Cauca colombiano, los principales desafíos no provienen del Estado, sino de los actores criminales. El narcotráfico y la minería ilegal avanzan sobre el territorio de las comunidades indígenas. Tras el Acuerdo de Paz de 2016, y los fallidos intentos posteriores de frenar la escalada de violencia, actores armados han asesinado a 43 guardias indígenas y a 18 sabios ancestrales, según cifras generadas por CRIC.
Retos para la autonomía
Uno de los mayores retos para concretar las autonomías es que existe una «visión colonialista» en las estructuras de poder colombianas, de acuerdo con Samuel Baena, abogado de la Universidad Externado de Colombia e investigador de autonomías indígenas. Expertos de Ecuador, Perú y Bolivia concuerdan en que algo similar sucede en sus países, por lo que el reconocimiento ha estado lleno de obstáculos.
“Perú está en la retaguardia de los avances en temas de derechos colectivos en general”, asegura Eduardo Pichilingue, coordinador de la iniciativa Cuencas Sagradas en ese país. Aunque no hay un marco jurídico que reconozca la autonomía indígena, en 2015 la Nación Wampís declaró su autodeterminación con la creación de su Gobierno Territorial Autónomo. Luego, 14 pueblos más siguieron este ejemplo.
La legislación peruana reconoce la existencia legal y la personalidad jurídica de las comunidades, lo que ha fragmentado los territorios ancestrales, según varios de los entrevistados por Mongabay Latam. Por eso, ahora buscan restablecer su unidad bajo la figura de gobiernos territoriales autónomos, naciones indígenas o autonomías indígenas.
En contraste, en Ecuador, después de la ratificación del derecho a la autonomía y autogobierno indígena en la Constitución de 2008, el Código Orgánico de Organización Territorial (COOTAD) delimitó los mecanismos para la consecución de la Circunscripción Territorial Indígena (CTI). Sin embargo, los expertos consultados consideran que el proceso es un “laberinto”.
En el caso de la Organización Kichwa de Pastaza, el que más ha avanzado en el proceso, hubo un estancamiento cuando la Corte Constitucional dijo que no podría aprobar el estatuto constitutivo del pueblo sin la recolección de firmas que darían paso a una consulta popular, mientras que el Consejo Nacional Electoral dijo que no podría entregar los formularios para la recolección de firmas mientras no haya un pronunciamiento de la Corte.
Por otro lado, en Colombia, a pesar del reconocimiento constitucional, el Congreso tiene una deuda de más de 30 años con los pueblos indígenas. “El reconocimiento ha sido un trabajo principalmente emprendido por la rama ejecutiva y judicial”, dice Baena.
Otro problema en este país es la falta de consenso sobre cómo se relacionarían las Entidades Territoriales Indígenas (ETI) con jurisdicciones como municipios y departamentos y qué recursos manejarían, sostienen los expertos consultados por Mongabay Latam.
En general, la obligatoriedad estatal de entregar recursos a las autonomías indígenas ha sido un tema sensible en estos países. Sin financiamiento, la descentralización administrativa ofrecida a los pueblos indígenas se vuelve “vacía de contenido”, de acuerdo con Ortiz, pues sin recursos no es posible implementar los sistemas propios de gobierno, justicia, educación o salud.
Aunque Bolivia parece el país más avanzado en el reconocimiento de las autonomías, el proceso incluye la presentación de hasta 13 requisitos, lo que hace que “sea en gran medida inviable”, afirma Miguel Vargas, director del Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social (CEJIS).
Entre los requerimientos existen exigencias respecto a la cantidad poblacional o la dimensión territorial, lo que ha provocado el rechazo de pueblos como los araonas y los movima. Además, la normativa obstaculiza el proceso si los territorios pertenecen a más de un municipio o departamento.
En este país, los pueblos que quieren alcanzar la autonomía también deben enfrentarse al rechazo, a veces violento, de los gobiernos locales y de la población no indígena, además de lidiar con divisiones dentro de las mismas comunidades.
Procesos en marcha
En Bolivia está claro que los requisitos para obtener la autonomía deben reducirse y ser menos burocráticos, asegura la senadora indígena Cecilia Moyoviri More. Mongabay Latam intentó tener la posición de Claudia Peña, directora del Servicio Estatal de Autonomías de Bolivia, pero la funcionaria no contestó el requerimiento.
Por otra parte, en Ecuador, pueblos como el Kichwa de Pastaza están retomando el reclamo que los mayores iniciaron hace décadas. La abogada Lina María Espinosa recuerda que el autogobierno es un ejercicio que se practica con la construcción de consensos “casa adentro” sobre formas de gobernanza, uso del territorio y formas de vida.
“Ese es el camino, porque no va a haber, y mucho menos con el actual Gobierno y en el actual contexto, la garantía de que se normen o se regulen las autonomías por la vía institucional”, dice Espinosa sobre el caso ecuatoriano.
Para los 15 pueblos indígenas de la Amazonía peruana que declararon su autonomía, lo anterior está claro. Mientras esperan el reconocimiento del Estado, zonifican su territorio y elaboran sus estatutos y planes de vida para regir a su población y establecer las normas de autogestión y autogobierno.
Por otro lado, en Colombia, los pueblos indígenas de la Amazonía están avanzando en el proceso para formalizarse como Entidades Territoriales Indígenas. Una etapa clave es la realización de acuerdos interculturales con el Gobierno nacional para formalizar su ordenamiento político-administrativo, de acuerdo con Julieth Rojas Guzmán, subdirectora técnica y política de la Fundación GAIA Amazonas.
En palabras del líder indígena Eduin Mauricio Capaz —con las que coinciden los expertos de los cuatro países—, para que el reconocimiento de las autonomías deje de ser una carrera de obstáculos, se requiere “mucha adecuación institucional”, porque las “realidades jurídicas siguen siendo racistas y excluyentes”.
Ilustración de portada: Juan Pablo Dellacha
Créditos
