- Infusiones masivas de dinero del BNDES hicieron y hacen posible la construcción de proyectos hidroeléctricos gigantes y otras infraestructuras de envergadura en la cuenca amazónica de Brasil y en los Andes amazónicos de Perú, Ecuador y Bolivia.
- Sin embargo, evidencia creciente muestra que varios de estos proyectos, aunque resultaron increíblemente lucrativos para las empresas brasileñas que los ejecutan, serían financiera, ambiental y socialmente inadecuados.
- Un ejemplo es la flamante represa Belo Monte, una gigantesca hidroeléctrica sobre el río Xingú, importante tributario del Amazonas. Belo Monte recibió uno de los mayores préstamos en la historia del BNDES, pero muchos aspectos del proyecto, desde cómo fue
En este, el cuarto de una serie de seis artículos, Sue Branford desentraña la compleja historia de la represa Belo Monte.
Hace tres años recorrí en bus la gigantesca obra en construcción de Belo Monte, en el estado brasileño de Pará. La escena me produjo una extraña fascinación. La escala del proyecto era abrumadora: explosiones periódicas conmovían el paisaje y hacían volar montañas de rocas, que eran acarreadas por interminables filas de inmensos camiones organizados con precisión marcial.
Un ejército de excavadoras vació las laderas hasta donde alcanzaba la vista; mientras el constante flujo de camiones y removedores de tierra aguardaba en fila para cruzar el río Xingú en ferry. Todo se hacía con evidente apuro ─el proyecto estaba retrasado─ pero al mismo tiempo desplegando una impresionante eficiencia.
Como otros pasajeros del bus, tomé fotos a través de la ventana sucia, sintiendo que presenciaba algo monumental. Pero toda esa energía y eficiencia se utilizaron para un proyecto que muchos brasileños hoy consideran fundamentalmente equivocado y mal concebido ─según ellos, organizado de modo tan rígido y autoritario que no dejó espacio para corregir sus errores.
¿Mal desde el comienzo?
El “pecado original”, dicen los críticos, fue el modo en que el proyecto fue conceptualizado por el gobierno brasileño en primer lugar.
El proyecto desencadenó fuertes reacciones y oposición desde el comienzo. En la década de 1970, la dictadura militar de Brasil había planeado la construcción de varias represas sobre el río Xingú, pero una enérgica oposición indígena la obligó a retirarlos.
En 1989, el gobierno civil que asumió el poder luego de la dictadura hizo otro intento, pero la oposición volvió a demostrar gran fortaleza. Un momento clave llegó cuando Tuíra, lideresa indígena, empuñó su machete en la cara del ingeniero José Antônio Lópes, quien luego sería nombrado presidente de la empresa de energía estatal Eletronorte.
En 2010, cuando las autoridades del gobierno pusieron el proyecto sobre la mesa por tercera vez, mostraron haber aprendido varias lecciones de las experiencias anteriores. Primero, cambiaron el nombre del proyecto: del anterior “Kararaô”, que en lengua local significa “grito de guerra”, al actual “Belo Monte”, que en portugués significa “bella montaña” ─suena menos amenazante y elimina la conexión indígena.
La segunda y más significativa alteración en el enfoque del gobierno, fue reducir la escala del proyecto de varias represas a una, para ser construida en una zona habitada por relativamente pocos indígenas ─aunque muchos más resultarían afectados por la reducción del flujo de agua y cantidad de peces en el río.
La decisión de anunciar una única represa pudo haber sido, sostienen algunos, una estrategia ─exitosa por cierto─ para limitar la resistencia. Varios ingenieros han advertido que Belo Monte no es viable en sí misma. Walter Coronado Antunes, anterior secretario de Medioambiente del Estado de São Paulo y expresidente de la influyente empresa estatal Sabesp, dijo que, de construirse, la represa Belo Monte sería “el peor proyecto de ingeniería en la historia de las represas hidroeléctricas en Brasil, y posiblemente de cualquier proyecto de ingeniería en todo el mundo. Algo de lo que nosotros los ingenieros deberíamos sentirnos avergonzados.” Agregó que las enormes variaciones en el flujo del río Xingú durante los meses de verano (cuando el nivel decrece dramáticamente) e invierno (cuando los niveles aumentan significativamente) anticipan un desastre técnico y económico.
Piruetas financieras
Habiendo al parecer superado a sus oponentes, pronto el gobierno descubrió que no contaba con el apoyo de sus principales aliadas ─las grandes empresas constructoras de Brasil.
Poco tiempo después de la licitación que determinaría qué consorcio llevaría adelante el proyecto Belo Monte, dos de las cuatro hermanas brasileñas ─las mayores empresas constructoras del país – se retiraron del proceso. Odebrecht y Camargo Corrêa se unieron para decir que “las condiciones económico-financieras no permiten nuestra participación en el acto”. En otras palabras, las empresas advirtieron que no se les garantizaba un nivel de ganancias lo suficientemente alto.
El gobierno armó apresuradamente un nuevo grupo, conocido como Norte Energía, que terminó ganando la licitación. Sin embargo, las empresas constructoras que acordaron formar parte de este consorcio de última hora se retiraron poco después de haber ganado.
Ante esto, la reticencia de las empresas de construcción a participar de Belo Monte pareció rara. El entonces presidente de Norte Energía, José Ailton de Lima, declaró que las condiciones financieras ofrecidas por BNDES ─el gigantesco banco de desarrollo brasileño y principal proveedor de créditos para el proyecto─ eran “quizás de las mejores del mundo”. Aunque había un escollo importante: para que una represa hidroeléctrica sea atractiva a los inversores debe asegurar ganancias en el largo plazo, a partir de la cantidad de energía que será generada. Precisamente en ese aspecto Belo Monte parecía deficiente.
Un estudio desarrollado por varias ONG, incluyendo a International Rivers, concluyó que, a pesar de la generosidad financiera del BNDES, la represa presentaba “un alto riesgo de generar bajos dividendos o incluso convertirse en una pérdida” debido al “alto grado de incertidumbre sobre los costos de construcción, la baja capacidad de generación relacionada con las características hidrológicas propias del río Xingú”, y otros problemas. Otros estudios hasta determinaron la cifra, al sugerir que la represa podría perder R$28 mil millones (US$7 mil millones) durante su vida útil.
Dados los riesgos financieros, las empresas se mostraron comprensiblemente reluctantes a poner su dinero en el proyecto, aunque estaban ansiosas por desarrollar los trabajos de construcción, que prometían atractivos retornos sin mayor riesgo a largo plazo.
Entonces, cuando Norte Energía contrató a otro grupo —el Consórcio Construtor Belo Monte— para construir la represa a cambio de grandes sumas de dinero, Odebrecht y Camargo Corrêa estaban allí, junto a Andrade Gutiérrez, que había formado parte del consorcio ganador pero se había retirado después. Estas empresas son tres de las cuatro hermanas, las megaempresas constructoras de Brasil, beneficiarias de larga data de los supercontratos de BNDES y sus pagos millonarios.
La reticencia de las compañías a asumir alguno de los riesgos financieros del proyecto significó que BNDES deba pagar el 80 por ciento del costo de la represa, estimado entonces en RS$19 mil millones (US$4.8 mil millones). Eso dejó al banco una participación en los costos de R$15.2 mil millones (US$3.8 mil millones), factura de la que se hicieron cargo todos los contribuyentes brasileños.
Semejante inversión del BNDES terminó generando un dilema para el gobierno. Por ley, el banco no podía proveer financiamiento a un proyecto individual por más del 25 por ciento de sus activos, que en aquel momento alcanzaban los R$57 mil millones (US$14.3 mil millones), que habría dejado un faltante de R$950 millones (US$238 millones).
Sin embargo, el gobierno de Brasil se impuso con una argucia técnica quasi-legal. Confirmando la cuadratura del círculo, aprobó por decreto una ley —Medida Provisória (MP) 511— que autorizó un aporte extra del Tesoro al BNDES por un total de R$5 mil millones (US$1.2 mil millones). Además, autorizó al Tesoro a condonar una deuda del banco por un total de R$20 mil millones (US$5 mil millones) en el caso de “proyectos de infraestructura considerados prioritarios” —advertencia que, sin explicitarlo, fue la rendija por la que ingresó Belo Monte.
El economista Mansueto de Almeida, del respetado IPAM (Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia/Instituto de Investigación Ambiental de la Amazonia), dijo entonces que la norma le parecía un “preocupante” y “peligroso precedente”. El precedente es más preocupante en la actualidad: los sobrecostos y el constante aumento del presupuesto han llevado el precio final de la obra a los R$31 mil millones (US$7.8 mil millones).
Mongabay consultó al BNDES sobre si veía a Belo Monte como una mala inversión, debido al alto riesgo de generar bajos dividendos a futuro. El banco respondió que “Así como otros grandes proyectos de infraestructura que reciben financiamiento del BNDES, la operación financiera de la represa hidroeléctrica de Belo Monte se estructuró como financiamiento de proyecto, basándose en la predictibilidad de la ganancia garantizada mediante contratos de energía a largo plazo firmados con Norte Energía S.A.”, la principal empresa constructora del proyecto. “Considerar el monto invertido en el proyecto Belo Monte contra la capacidad instalada de generar energía puede resultar razonable, a la luz de la historia de los costos de implementación de varios proyectos hidroeléctricos a lo largo de Brasil”.
Hay otro factor, que ha sido evidente desde hace largo tiempo, referido a toda la discusión sobre el financiamiento de Belo Monte ─el rol de la corrupción. En estos días, mientras las investigaciones de Lava Jato (lavadero de autos) avanzan implacables, se ha arrojado interesante luz sobre este aspecto crucial. En marzo de este año la revista semanal IstoÉ reveló que Delcídio do Amaral, un reconocido senador del oficialista PT (Partido de los Trabajadores), dijo al MPF (Ministério Público Federal) que el consorcio elegido para construir la represa había hecho una gran contribución ─la llamó “soborno”─ al Partido de los Trabajadores para ganar el contrato de construcción. El consorcio pagó, según dijo, al menos R$30 millones (US$8 millones) y probablemente hasta R$40 millones (US$10.7 millones), dinero que significó “una decisiva contribución a la campaña electoral [del PT] de 2010 y 2014”. El principal agente negociador del consorcio, agregó, era Flávio Barra, que en aquel momento trabajaba para Andrade Gutiérrez, una de las mayores empresas constructoras de Brasil.
La respetada columnista de O Globo, Miriam Leitāo, escribió que la importancia del financiamiento al PT se explica porque “el gobierno ignoró todas las críticas que mostraron que [Belo Monte] era malo desde el punto de vista económico, fiscal, medioambiental y humano”. Deja en claro por qué el gobierno optó por insistir con el proyecto, incluso cuando las empresas de construcción no asumirían el riesgo financiero: el dinero que las compañías de construcción pagaron en sobornos por su trabajo sin riesgo en un proyecto muy riesgoso era simplemente demasiado atractivo para el PT. Agrega que, puesto que Andrade Gutiérrez decidió colaborar plenamente con la investigación Lava Jato, pueden esperarse nuevas revelaciones.
Si los dichos de Amaral se confirman, el PT deberá asumir la mayor parte de la culpa de lo que puede llegar a convertirse en una desastrosa utilización de fondos públicos, de la que BNDES no puede ser exonerado: fracasó en su obligación de asegurar que sus inversiones sirven al interés público.
Daños al medioambiente y a los pueblos indígenas
Las acrobacias financieras demuestran la determinación inicial del gobierno para empujar Belo Monte casi a cualquier precio y sin controles financieros significativos ─un estilo de manejo potencialmente temerario que se fue haciendo más evidente conforme el proyecto avanzaba.
Después de que el Ministerio Público Federal (MPF) iniciara más de 20 demandas contra Belo Monte por no aplicar las salvaguardas ambientales y sociales que estaba obligado a implementar, y luego de que el MPF ganara su caso en la corte, el gobierno instruyó al Fiscal General a anular el proceso. Lo hizo invocando un instrumento autoritario e infrecuentemente utilizado, llamado “suspensión de seguridad”, mediante el cual las autoridades pueden rehusar analizar los extremos de una cuestión invocando razones de “orden público, salud, seguridad y economía”.
El gobierno federal también pasó por encima las observaciones de sus propias instituciones de control, particularmente Funai, la agencia indígena, e Ibama, la agencia ambiental. Abelardo Bayma Azevedo renunció como presidente de Ibama en enero de 2011, después de negarse a otorgar la licencia del proyecto, diciendo que Belo Monte estaba “lleno de problemas ambientales”. Si bien no aclaró cuáles eran sus cuestionamientos específicos, el respetado científico Philip Fearnside a llamado a Belo Monte “la punta del iceberg del impacto [ambiental] del proyecto”, dado que hacerla viable desde el punto de vista energético requerirá construir una serie de represas.
Fearnside escribió: “La represa Belo Monte es particularmente controversial porque otras cinco represas aguas arriba, incluyendo el embalse de 6140 kilómetros cuadrados de Altamira/Babaquara, ocasionarán impactos especialmente graves, incluyendo el anegamiento de tierras indígenas, la destrucción de selvas tropicales y la emisión de gases de efecto invernadero. La existencia de Belo Monte aumentará el atractivo financiero de [construir] las represas aguas arriba. El caso de Belo Monte y otras represas sobre el río Xingú ilustran la absoluta necesidad de considerar las interconexiones entre los diferentes proyectos de infraestructura e incluir estas consideraciones como precondición para la construcción o licenciamiento de los emprendimientos. Aplazar el análisis de los proyectos más polémicos no es la solución”.
También hubo numerosas quejas de funcionarios de Funai y otros, sobre la negligencia gubernamental en la protección de los derechos indígenas, culminando en la muy grave acusación de etnocidio formulada contra el gobierno por el MPF en diciembre de 2015.
Los intentos de grupos indígenas y comunidades ribereñas de protestar por lo que consideran violaciones fueron resueltos con dureza. En varias ocasiones las autoridades enviaron una unidad policial espacial —Força Nacional — a sofocar los disturbios. En una de esas oportunidades, el ministro de Justicia, José Eduardo Cardozo, dijo que era necesario “garantizar la seguridad de la población y la propiedad y mantener el orden público en lugares donde se llevan a cabo trabajos de construcción, demarcación y otras actividades por el Ministerio de Minería y Energía”.
El BNDES responde a estos eventos y críticas, afirmando que “[M]ientras la planta está siendo implementada, cada desembolso de recursos del BNDES requiere pruebas de que las licencias medioambientales se encuentran al día. Incluidos en las inversiones del BNDES para implementar la represa Belo Monte se cuentan los gastos de naturaleza ambiental, cercanos a los R$ 4 mil millones [US$1.1 mil millones]. Es importante afirmar que, además de demandar [el cumplimiento de] medidas medioambientales, el BNDES inspecciona y acompaña físicamente la inversión financiera de los recursos aplicados a la obtención de una licencia del Ibama, que también incluyen acciones en beneficio de los pueblos indígenas”.
¿Gallinero financiado, construido y resguardado por lobos?
Diversos análisis confirman que los mayores problemas de Belo Monte surgieron y permanecieron irresueltos porque las autoridades federales manejaban todas las instancias del proyecto. Ninguno de los guardianes que debió monitorear y moderar los potenciales abusos ligados a su construcción —Funai e Ibama, por ejemplo— pudieron controlar ni regular su desarrollo. En el caso del financista BNDES, el banco no presentó ninguna crítica substancial, ni siquiera mientras una y otra vez abría la billetera para las constructoras.
Un dossier sobre Belo Monte ISA (Instituto Socioambiental), publicado por una ONG brasileña, lo explicó de este modo: “Quizás el mayor desafío que enfrentó Belo Monte fue superar el conflicto de intereses y contradicciones inherentes surgidos de ser un proyecto que pertenece y al mismo tiempo se lleva adelante, es financiado y monitoreado por el gobierno federal”.
Los críticos del proyecto reclaman desde hace tiempo por cambios institucionales en el BNDES para que los movimientos sociales, activistas medioambientales y otros actores puedan reclamar su responsabilidad y presentar quejas formales sobre el modo en que gasta el dinero público. En 2011 un grupo de organizaciones líderes de la sociedad civil, la Plataforma BNDES, reclamó una serie de reformas que incluían el diseño de políticas de transparencia y control social. Si bien se lograron algunos avances en años recientes, como describe el segundo artículo de esta serie, los cambios en el terreno han sido lentos, afirman las ONG.
Belo Monte, con su gran tamaño e historia, parece servir de caso extremo para demostrar el fracaso del banco de supervisar los gigantescos préstamos que realiza y asegurar a los contribuyentes que su dinero se gasta bien. No obstante los críticos del banco también reclaman que Belo Monte sea visto como una urgente advertencia: el gobierno de Brasil, señalan, sigue comprometido a financiar y construir muchos otros proyectos hidroeléctricos mediante el BNDES, en Brasil y otros países de la región.
Entonces, si no se adoptan ahora mecanismos regulatorios flexibles y eficientes, otros proyectos podrían resultar plagados de los mismos errores, incluyendo los que se proponen en grandes tributarios del Amazonas en la cuenca del Tapajós (sobre los ríos Tapajós, Teles Pires y Juruena) y en la Amazonia peruana (en los ríos Inambari, Ene y Marañón), por nombrar solo algunos.
Estos proyectos, afirman los detractores del BNDES, se beneficiarían mucho más de un banco fiscalmente responsable que usa su poder con una mirada más crítica de las empresas constructoras que reciben sus préstamos ─y protege a los contribuyentes de malas inversiones, contratistas potencialmente corruptos y la imposición de daños significativos a la sociedad y el medioambiente.
En respuesta, BNDES defiende enérgicamente su trayectoria y salvaguardas regulatorias: “En su historia de más de 60 años, el Banco ha desarrollado una sólida gobernanza que basa sus análisis en criterios técnicos e impersonales, mediante el uso de cuerpos colegiados. Estas prácticas resultan en un índice de default extremadamente bajo, el más bajo del sistema financiero brasileño, tanto privado como público”. Sin embargo, el banco reconoce la necesidad de flexibilidad ante eventos como los registrados en Belo Monte o conocidos recientemente en relación a las grandes empresas constructoras brasileñas implicadas en la investigación Lava Jato: “Nuestras prácticas para el otorgamiento de crédito bancario han sido mejoradas constantemente, y el Banco está tomando en consideración los episodios conocidos”, afirmó el BNDES.
Mucho se ha escrito sobre Belo Monte, pero incluso los observadores que han seguido el proyecto más de cerca permanecen perplejos ante la escala de los abusos cometidos. Uno de ellos es Thais Santi, el fiscal local del Ministerio Público Federal. “La compañía [Norte Energía] se comporta como si fuese un poder soberano. Es como si creyera que la ley se encuentra suspendida. Es como si el trabajo fuera de una prioridad tal que debe hacerse a cualquier precio, y el poder judicial no interviene porque no cree que deba interferir en las políticas del gobierno”.
¿Por qué el gobierno se condujo de este modo? “Realmente no lo sé. No es fácil entender Belo Monte, y, quién sabe, quizás las investigaciones en curso [sobre el escándalo de Lava Jato] aporten algo de luz entre tanta oscuridad”.