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Bolivia: la carretera cancelada que dio lección ambiental a gran banco brasileño

  • La carretera boliviana TIPNIS, que habría dividido en dos a un parque nacional y tierras indígenas aisladas, iba a ser financiada en gran parte por BNDES, el banco de desarrollo de Brasil. Por el contrario, el proyecto se encontró con intensas protestas de grupos indígenas y ambientalistas, y fue abandonado.
  • El proyecto de la carretera fue cancelado en el 2011 cuando la construcción ya había comenzado, pero antes de que BNDES diera dinero para el proyecto.
  • A principios de este año, tres ONG enviaron una queja conjunta a BNDES, alegando que no habían considerado adecuadamente los impactos ambientales y de derechos humanos que la carretera TIPNIS iba a provocar.
  • Los grupos dicen que el proceso de inversión de BNDES no fue suficientemente transparente y que no cumplía con criterios sociales y medioambientales, ni ofrecía un proceso de reclamos; y concluyen que el banco necesita mejorar sus estándares para proyectos futuros. El banco rechaza estas acusaciones.
Los manifestantes en contra de la carretera TIPNIS llegan a La Paz después de marchar 603 kilómetros desde la ciudad Trinidad de las tierras bajas de Bolivia. Foto de Candelaria Herrera Vásquez bajo licencia de Creative Commons CC BY-NC-ND 2.0

La carretera TIPNIS de Bolivia ─derrotada por las protestas masivas de grupos indígenas y ambientalistas─ es uno de los proyectos de construcción más controversiales de América Latina en los últimos años. El papel que BNDES, el poderoso Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social de Brasil, jugó en esa debacle requiere de una reevaluación, dice una denuncia presentada por tres organizaciones civiles a principios de este año.

BNDES, el banco principal de desarrollo de Brasil, hizo fiscalmente viable la carretera TIPNIS en el 2009 al aceptar financiar el 80 por ciento de los costos del proyecto –una vía de 305 kilómetros de largo que atraviesa algunos de los territorios más inhóspitos de Bolivia.

En septiembre del 2013, el banco silenciosamente firmó un acuerdo que oficialmente ponía fin al compromiso.

Allanando el camino para las protestas

Cuando por primera vez se propuso en el 2010, la carretera ─que iba a comenzar en el municipio bien comunicado de Villa Tunari y terminar en la ciudad de la Misión Jesuita de San Ignacio de Moxos en la Amazonía boliviana─ había apelado en gran medida a los gobiernos de Bolivia y Brasil.

Para Brasil, la carretera era un medio para ejercer poder blando y dominio regional, mientras que a nivel práctico, fue vista como una forma para mejorar la infraestructura de transporte conectando territorio brasileño con los puertos bolivianos en el Pacífico, generando así que las exportaciones a Asia sean más fáciles.

Para Bolivia, la carretera prometía vincular la región amazónica ─aislada históricamente─ con los centros urbanos de la costa. El vicepresidente boliviano, Álvaro García, hizo recordar incluso un precedente: dijo que los planes para construir el autopista a lo largo de esta ruta estratégica datan desde la independencia del país en 1825, o tal vez incluso antes, desde el imperio español.

El presidente de Bolivia, Evo Morales (izquierda) y el expresidente de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva. El 22 de agosto de 2009, Morales y Da Silva firmaron en Bolivia el Protocolo de financiamiento para la construcción de la carretera Villa Tunari San Ignacio de Moxos -─también conocida como la carretera de TOIPNIS. Foto de cortesía de la Agência Brasil bajo licencia de Creative Commons Atribución 3.0

El acuerdo realizado entre las dos naciones parecía demasiado bueno para ser verdad: Brasil financiaría la mayor parte de la construcción; Bolivia se beneficiaría de la creación de puestos de trabajo; mientras que las comunidades rurales aisladas tendrían acceso a servicios y a mercados.

Pero los ambientalistas y los pueblos indígenas no estaban impresionados.

La carretera de gran escala iba a atravesar el Territorio Indígena y el Parque Nacional Isiboro-Sécure (TIPNIS), un área de 9997 kilómetros cuadrados de selva amazónica. La reserva de 2.5 millones de acres es el hogar de la nutria gigante en peligro de extinción (Pteronura brasiliensis), además de muchas otras especies amenazadas, y contiene algunas de las zonas con mayor biodiversidad, como también las más pobres, en América Latina.

En agosto de 2011, con dos tramos de carretera fuera del territorio indígena en construcción, la comunidad indígena y grupos ambientalistas organizaron una marcha de protesta que iba a recorrer 603 kilómetros desde la ciudad de Trinidad hasta la capital La Paz e iba a durar 65 días.

A medida que los manifestantes caminaban, acusaron al gobierno de Bolivia de violar la legislación nacional e internacional por no haber consultado a las comunidades indígenas locales sobre la carretera.

La protesta encendió la imaginación nacional y ganó un amplio apoyo –sobre todo porque hacía solo seis años Evo Morales se convirtió en el primer presidente indígena del país, y hacía dos años aprobaron una nueva constitución revolucionaria que consagra la protección del medio ambiente y los derechos de las poblaciones indígenas.

La oposición a la carretera incrementó después de que la policía tratara de reprimir violentamente la marcha.

El grupo de activistas indígenas y ambientales se convirtió en una multitud para el momento en que los manifestantes llegaron a la capital. Allí, muchos partidarios se reunieron para recibir a los manifestantes. La prensa internacional, incluyendo los que por lo general no cubren noticias de Bolivia, se dieron cuenta de la importancia del evento y lo cubrieron.

Un hombre camina a través de la reserva TIPNIS cerca del río Segura. El parque es refugio de miles de especies de plantas y animales, muchas de ellas en peligro de extinción. Los ecologistas temen que la carretera abra esta zona remota a la caza furtiva, la tala ilegal y otras incursiones. Foto por Fernando Locatelli bajo licencia de Creative Commons CC BY-NC-ND 2.0.

La carretera nunca se construyó: un avergonzado gobierno boliviano aprobó una ley en el 2011 que declaraba el territorio TIPNIS como intocable.

No mucho después, BNDES anunció que iba a retirar su préstamo de $332 millones para el proyecto. Al final, BNDES no dio ningún fondo para la carretera.

¿Por qué el caso TIPNIS importa hoy en día?
El caso no está exactamente cerrado. Aún quedan preguntas acerca de cómo la vía llegó tan lejos. Un grupo de líderes de organizaciones civiles argumenta que nunca debería haber sido aprobado y que BNDES fue negligente al haber aceptado financiarlo.

En marzo de este año, tres organizaciones civiles enviaron una queja conjunta a BNDES, alegando que no había considerado adecuadamente los impactos ambientales y de derechos humanos que provocaría la construcción de la carretera TIPNIS.

Los grupos argumentan que a pesar de que la vía nunca se construyó, el hecho de que el banco participara es cuestionado hasta hoy en día. BNDES es el banco de desarrollo más grande de las Américas, y sus políticas y acciones siguen teniendo repercusiones en toda América Latina. Mongabay ha escrito mucho acerca de cómo las decisiones del banco con respecto a la selección, ubicación, impactos ambientales y estándares de derechos humanos tienen consecuencias de largo alcance para el presente y futuro.

Denuncias de las ONG alegan que BNDES violó el derecho internacional a la consulta previa de las poblaciones indígenas antes de cualquier proyecto que afecte a sus comunidades. La decisión del banco para hacer una oferta para el contrato, la firma del contrato, y toda la construcción inicial se llevó a cabo antes de que los grupos indígenas que viven en el territorio del TIPNIS fueran consultados adecuadamente.

La construcción de un tramo de la carretera TIPNIS, también conocida como la carretera Villa Tunari San Ignacio de Moxos. Foto de Manuel Seoane bajo una licencia de Creative Commons CC BY-NC-ND 2.0

«La ronda de licitación se produjo en el 2008. Sin embargo, las comunidades se habían quejado por muchos años de que nunca habían sido consultados sobre el plan para la construcción de la carretera en sus tierras», dijo Chris Moye, de Global Witness, una organización sin fines de lucro con sede en Londres que se centra en los conflictos relacionados a los recursos naturales, y una organización que coescribió la queja.

Las comunidades indígenas habían expresado la preocupación de que la carretera pudiera causar daños al medio ambiente y que permitiera la invasión de sus tierras por parte de agricultores cercanos que producen la coca, el principal ingrediente de la cocaína, que se consume legalmente en su forma no procesada en Bolivia.

Intereses corporativos de gran escala también entraron en juego, de acuerdo con otro coautor de la queja. «En TIPNIS, los intereses de las empresas petroleras convergen con los intereses de la agroindustria, la tala ilegal y los intereses de los productores de coca», dijo Silvia Molina, de la organización boliviana sin fines de lucro Centro de Estudios y Documentación de Latino América (CEDLA).

El derecho a la consulta previa

Durante la etapa de planificación, la carretera TIPNIS se dividió en tres secciones. Dos tramos más cortos cayeron fuera del parque nacional protegido, pero el más largo y más polémico de la carretera, cortaba en dos al parque. Evaluaciones ambientales se realizaron por separado para cada uno de los tres tramos.

La decisión de dividir el proyecto en partes –de la cual la sociedad civil se queja y dice que es «altamente preocupante»─ creó un dudoso vacío legal que permitió que la construcción comenzara en los tramos en las afueras del parque antes de que se haga una evaluación ambiental o se diera la consulta previa a las comunidades locales para el tramo controversial dentro del parque nacional.

De acuerdo a BNDES, esta decisión fue tomada por las autoridades bolivianas debido a las diferentes características ambientales y sociales que se encontraron a lo largo de las tres secciones de la carretera.

Una mujer de la comunidad de Santa María que se encuentra dentro de la reserva TIPNIS. La comunidad indígena estaba preocupada de que la carretera abriera su territorio a la explotación. Ellos estaban molestos por no haber sido consultados antes de que la construcción comenzara en los tramos de carretera fuera del parque. Foto por Fernando Locatelli bajo licencia de Creative Commons CC BY-NC-ND 3.0

El centro de la controversia se origina principalmente por la omisión de la consulta previa a la comunidad indígena y la falta de la evaluación ambiental para la sección central de la carretera.

Según el derecho internacional —Convenio sobre los pueblos indígenas y tribales (Nº 169)— las comunidades indígenas tienen derecho a ser consultadas cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. A pesar de que las leyes exigen la consulta previa, ellas no les dan el poder de veto a las comunidades indígenas. El Convenio 169 de la OIT garantiza que estas comunidades tengan voz en el proceso y que se den esfuerzos para obtener el consentimiento indígena antes del lanzamiento de proyectos potencialmente perturbadores y destructivos.

«La consulta debería haber ocurrido al momento en que [los gobiernos] decidieron que la construcción de la carretera era de interés nacional para Bolivia,» dijo Moye.

Los grupos indígenas que marcharon en oposición a la carretera estuvieron de acuerdo. «La construcción de la carretera ha sido aprobada sin respetar los derechos a la consulta previa de los indígenas Mojeños, Chimanes y Yacares», proclamó una resolución en el 2011 de una de las mayores organizaciones indígenas de las tierras bajas.

Los grupos indígenas plantearon preguntas sobre qué tan justos y transparentes serán los próximos estudios de impacto o las próximas consultas, si el proyecto ya había sido aprobado y la construcción había comenzado fuera del parque.

BNDES responde

En un correo electrónico a Mongabay, BNDES dijo que obedecieron las leyes locales e internacionales, ya que llamaron a evaluaciones ambientales y legales en el contrato del proyecto. «La afirmación de que el banco falló en la debida diligencia es incorrecta», escribió un representante del banco.

«Con respecto al tramo central [de la carretera que atraviesa el parque TIPNIS], el gobierno de Bolivia no había [todavía] definido [la] ruta de la carretera, y los estudios de impacto ambiental estaban en etapas iniciales, lo que impidió en ese momento [el] procedimiento de la debida diligencia y de consulta pública por consultores independientes», dijo el representante de BNDES. El banco también le dijo a Mongabay que BNDES había estipulado que el financiamiento del tramo central de la carretera siempre había sido visto como supeditado a la realización de una evaluación ambiental y el cumplimiento de los requisitos legales, incluyendo la mitigación de riesgos.

Las tres organizaciones civiles plantearon otras preocupaciones, ya que las evaluaciones de impacto ambiental de la carretera eran insuficientes. En su denuncia, argumentaron que, al igual que la consulta indígena, la evaluación ambiental para el tramo central debería haberse llevado a cabo antes de la apertura de la licitación para el contrato.

Las ONG también señalan déficits en las evaluaciones ambientales que tuvieron lugar en los otros dos tramos de la carretera fuera del parque, incluyendo el fracaso para estimar las tasas futuras de deforestación. Históricamente, la construcción de las carreteras que dan acceso a las selvas tropicales de América Latina ha abierto dichos bosques a mayores tasas de tala legal e ilegal.

Funcionarios del gobierno boliviano hablan sobre el conflicto de TIPNIS en una reunión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Foto por Eddie Arrossi en flickr

El representante del banco negó que hubiera problemas en la diligencia llevada a cabo para las secciones norte y sur de la carretera: «En el análisis realizado por el equipo técnico de BNDES, verificaron que las secciones norte y sur ya tenían los estudios de impacto ambiental y las licencias ambientales emitidas por las autoridades competentes de Bolivia. «BNDES también dice que buscó el análisis independiente del impacto social y ambiental de estos tramos de carretera (incluida la consulta a la población), que no encontró «inconformidad».

Otra de las cuestiones planteadas en la queja se relaciona a un informe del 2010 de la Contraloría de Bolivia donde se observaron irregularidades en el financiamiento del proyecto. De acuerdo con este informe, la constructora brasileña OAS –que actualmente declara su quiebra después de haber sido implicada en una serie de casos de corrupción– sobreestimó el precio de la carretera. En Brasil, investigadores federales han descubierto que las estimaciones de grandes proyectos de infraestructura a menudo son infladas para permitir la corrupción de la empresa y los funcionarios del gobierno.

Mientras que BNDES no es responsable de la contratación de empresas de construcción por terceros, la queja sostiene que el banco de desarrollo debería haber sido más transparente al considerar el informe sobre la evaluación de riesgos de la Contraloría. BNDES dijo a Mongabay que una consulta independiente no identificó irregularidades en el proyecto y que el informe de la Contraloría quedaba fuera del ámbito de la evaluación de riesgos.

Las futuras mejoras

Los reclamantes no estaban de acuerdo: «Cuando se tiene una falta de consulta, falta de diálogo entre el gobierno y los diferentes actores ─[incluyendo] el banco financiando el proyecto, la empresa constructora, [y] las comunidades locales─ cuando se tiene una falta de información, y la falta de un proceso para escuchar quejas, [entonces] surge el conflicto «, dijo Caio Borges, de CONECTAS, organización brasileña sin fines de lucro y coescritora de la queja. CONECTAS ha estudiado las inversiones del banco fuera de Brasil.

Borges recomienda una serie de cambios fundamentales para proporcionar una mejor supervisión bancaria y de gestión de proyectos en el futuro. Dijo que BNDES debería trabajar para aumentar la transparencia y aclarar los criterios sociales y medioambientales, y debería crear un proceso para escuchar las quejas de las personas que puedan verse afectadas directamente por los grandes proyectos de infraestructura.

Observó que BNDES ha progresado en abordar las preocupaciones en materia de transparencia en los últimos años, pero que el banco de desarrollo sigue siendo necesario para embarcar en reformas serias con el fin de evitar situaciones como la de la carretera TIPNIS ─con sus violaciones de los derechos humanos y del medio ambiente─ vuelvan a suceder en el futuro.

Esta nota fue reportada para Mongabay.com y fue publicada por primera vez en inglés el 24 de agosto de 2016