- La Ley del Derecho a la Consulta Previa de los Pueblos Indígenas u Originarios (LCP) fue promulgada en 2011 para estructurar el diálogo entre el Estado peruano y los pueblos indígenas con el fin de llegar a acuerdos para el desarrollo de proyectos extractivos o sociales en territorio comunal.
- Perú es el primer país con una legislación del proceso de consulta previa en América del Sur.
- De acuerdo a Germán Freire, falta un proceso de seguimiento de los acuerdos en la consulta previa.
- El informe fue elaborado en conjunto con el Viceministerio de Interculturalidad (VMI) peruano entre los años 2012 y 2015.
Son 23 los casos de procesos de consulta previa que se analizan en el último informe del Banco Mundial titulado “La Consulta Previa en el Perú: aprendizajes y desafíos”. Entre las actividades económicas y sociales que se mencionan en el estudio publicado en julio del 2016 se observan procesos de consulta en la explotación de hidrocarburos, como el del Lote 192; normas nacionales como educación y salud interculturales; construcción de infraestructuras como la Hidrovía Amazónica; la configuración de áreas naturales protegidas y la minería. Todas las actividades señaladas han sido desarrolladas con la participación de los pueblos indígenas y comunidades campesinas, según el estudio.
La exviceministra de Interculturalidad, Patricia Balbuena, quien formó parte del equipo que elaboró el informe, señala que si bien hubo un sistema de exclusión a los pueblos indígenas en la toma de decisiones de forma histórica esto está cambiando con la consulta previa, sin embargo, esto no solo fortalece la presencia de los pueblos indígenas, sino también a toda la ciudadanía. “La política de consulta previa también genera beneficios para la sociedad en su conjunto. Al incorporar a los pueblos indígenas en el proceso de toma de decisiones, de ahora en adelante las políticas públicas estarán orientadas a fomentar la inclusión de diferentes perspectivas y combatir patrones históricos de exclusión. Esto fortalece notablemente la legitimidad de nuestra democracia. La consulta previa es, en tal sentido, un elemento fundamental de ciudadanía. Una ciudadanía intercultural”, apunta.
Sin embargo, el informe del Banco Mundial también señala algunas observaciones a este mecanismo de participación que se viene implementando en Perú desde hace 4 años aproximadamente.
¿Conflicto de interés?
En la sección del informe titulada “Recomendaciones” se señala que existe un conflicto de interés potencial a raíz de que el ente encargado de implementar el proceso de consulta sea el mismo que impulsa la actividad a consultar. Por ejemplo, se expone en el estudio, en el caso de los procesos de explotación de hidrocarburos son Petroperú y el Ministerio de Energía y Minas quienes encabezan la consulta previa.
“En Perú la forma en que se consulta es peculiar porque lo hace el sector que promueve la medida. Eso da espacio a que se produzca un conflicto de interés. Por ejemplo, un sector petrolero del Estado (en el caso peruano es Petroperú) implementa la consulta sobre la actividad que desea promover. Si bien el Viceministerio de Interculturalidad está de mediador entre las partes, necesita de más fortaleza institucional para que cumpla su papel”, dice Germán Freire, especialista en desarrollo social del Banco Mundial, a Mongabay Latam.
“Si bien Perú es el único país en la región que tiene una propia legislación de la consulta previa, no tiene un ente independiente fortalecido como sí ocurre en Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Venezuela”. “Fortalecer”, apunta el estudio, es dotar de “mayor capacidad técnica, presupuestaria y respaldo legal” al Viceministerio de Interculturalidad, “(ya que) esta es la instancia mejor calificada para ejercer este rol de garante del derecho a la consulta en el presente”.
“Otros países, como Colombia, han subsanado esta tensión asignando a un solo ente del Estado la responsabilidad de implementar la consulta, en este caso el Ministerio de Interior, que se desempeña como intermediario entre los sectores promotores y las organizaciones indígenas”, se cita en el informe. Además, de acuerdo al estudio El derecho a la consulta previa libre e informada de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), en Ecuador se contempla en la Constitución Política el derecho a la consulta y es el organismo supranacional de la Asamblea Nacional quien lo administra.
Por su parte, el exviceministro de Interculturalidad, Iván Lanegra, dice a Mongabay Latam lo siguiente: “Hasta el momento la aplicación del proceso de consulta previa ha sido un avance positivo por los ejemplos que se han dado y han logrado acuerdos. El problema viene con la forma en que se aplica esta norma y en la capacidad de los actores durante el proceso. Lo que se puede presentar en el proceso de consulta es la poca flexibilidad para lograr acuerdos, cuando se prioriza el fin de la actividad a desarrollar y no el respeto de los derechos de los pueblos indígenas”.
No hay mecanismo de monitoreo
Entre las observaciones hechas en el informe está la falta de un protocolo de seguimiento de los acuerdos obtenidos fruto de la consulta previa a comunidades campesinas e indígenas. “Falta un mecanismo de monitoreo, de seguimiento de los acuerdos. La Ley de Consulta Previa carece de dicho mecanismo, necesario para que en un futuro se sepa que se cuenta con esos compromisos previos obligatorios. Esto sucede con los organismos ambientales, por ejemplo, con el tema de la contaminación”, explica Freire a Mongabay Latam.
Según el último memorial de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad de la Presidencia de Consejo de Ministros (ONDS-PCM), encargada de las mesas de diálogo con las comunidades nativas, los acuerdos obtenidos, por ejemplo, en el caso de la contaminación de las cuatro cuencas amazónicas debido a la actividad petrolera en el Lote 192, no han terminado de cumplirse. Este es uno de los casos contemplados en el estudio del Banco Mundial.
“El proceso de seguimiento de acuerdos requiere un instrumento de gestión, no una ley. Esto es base para que se confíe en el proceso. No contamos con un programa fuerte que garantice el cumplimiento de los acuerdos”, dice Lanegra.
Saturación de exigencias
El temor de los sectores que promueven la consulta previa es que cuando se comienza el proceso, las comunidades exponen otro tipo de demandas que no están en discusión durante el diálogo. Esto se debe, sostiene Freire, a que la consulta previa es muchas veces el primer acercamiento del Estado a comunidades indígenas que han permanecido marginadas de manera histórica.
“Se teme la saturación del proceso de demanda con otros pedidos que no tienen nada que ver con lo que se consulta. Por ejemplo, vas a consultar una norma nacional sobre parques nacionales, pero gran parte de la mayoría indígena exige un acceso a servicios básicos con salud o educación. Esto se produce porque el Estado pocas veces se había acercado a conversar con ellos. Sin embargo, de esta forma la consulta previa también sería una oportunidad de gestión social para poder acercarse a las comunidad y atender sus carencias”, explica Freire, quien asegura que exigencias de este tipo no están previstas en la Ley de Consulta Previa, pero que se han resuelto durante el proceso ad hoc.
Capacitación al Estado y organizaciones indígenas
El documento del Banco Mundial afirma que durante los 23 procesos de consulta previa estudiados se encontró que entes estatales carecían de una capacidad de diálogo con poblaciones de culturas indígenas, y que las organizaciones indígenas carecían de unidad y representación en sus comunidades, lo que disminuía su capacidad de decisión en el proceso.
“Los ministerios tienen capacidad técnica, pero no tienen la misma pericia para entablar un diálogo intercultural. Deben entender el ‘background’ del diálogo, interpretar el proceso de consulta en el contexto cultural de la comunidad nativa. También se han visto casos en que las organizaciones indígenas se dividen y complican el proceso de consulta. Se necesita fondos para fortalecer las organizaciones indígenas, se necesita una política de estado cofinanciada. El Banco Mundial está invirtiendo en ello, pero también se necesita que el Gobierno haga lo suyo”, sostiene Freire.
Los logros de la consulta previa
En el análisis de tres años llevado a cabo por el Banco Mundial también hubo aspectos positivos. Según Freire, el principal es que se ha “desdramatizado” el respeto al derecho a la consulta. “Un gran mensaje a partir de este informe es que disipa todos los miedos que se produjeron cuando se empezó a aplicar la consulta previa en el Perú. Que iba a detener las inversiones, que era una imposición que retrasaría los proyectos desarrollo. Pero como ves, las experiencias han sido positivas, todas las consultas del estudio han terminado en acuerdos”, afirma.
Entre otros logros alcanzados gracias a la aplicación del derecho de consulta previa está la creación de una base de datos de traductores y facilitadores interculturales registrados (a cargo del Viceministerio de Interculturalidad) para poder lograr un diálogo con comunidades nativas en su lengua originaria. Además, se ha logrado realizar talleres de capacitación para comunidades y ministerios en la práctica del diálogo intercultural. “Así, de forma horizintal, se entiende hasta qué nivel se puede lograr acuerdos, se comprenden los temores, deseos de ambas partes”, dice Freire.
¿Y si no se llega a un acuerdo?
Dentro de las posibilidades de un proceso de consulta previa tampoco se puede ignorar el resultado de no llegar a un acuerdo. Según Germán Freire, esta situación es tratada en la Ley de Consulta Previa. “Si no se llega a acuerdo, la Ley peruana dice que el ente que promueve la consulta debe tomar un decisión informada y que respete los derechos de los pueblos indígenas”, apunta.
¿Y las comunidades nativas o campesinas tienen capacidad a veto, es decir, la facultad de negar el desarrollo de un proyecto en su territorio? “El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo ni la misma Ley de Consulta hablan de derecho a veto. Ahora, si no se les otorga este derecho, no quiere decir que la consulta sea solamente un consejo, es vinculante”, responde Freire.
La exviceministra de Interculturalidad peruana, Patricia Balbuena, va en la misma línea que Freire: “Estos acuerdos [de la consulta previa], tienen carácter vinculante, permiten garantizar los derechos de los pueblos indígenas a la par de dotar de mayor legitimidad a la intervención estatal”, menciona.
Freire resalta además que el respeto de la consulta previa es algo que conviene a las empresas privadas, ya que previene un futuro enfrentamiento social que cancelaría sus proyectos. Según el informe del Banco Mundial, estudios muestran que un proyecto minero estándar puede perder hasta 20 millones de dólares a la semana como consecuencia de retrasos asociados a conflictos sociales. “La conflictividad social es una forma de veto también. Justamente la consulta previa evita llegar a ese nivel”, finaliza.