- En 2017, Charagua, municipio ubicado en el Chaco boliviano, poblado mayoritariamente por guaraníes, se convirtió en la primera autonomía indígena de Bolivia, figura consagrada en su Constitución.
- Otros 34 municipios bolivianos han expresado su interés por convertirse en autonomías indígenas.
- En Perú, diez pueblos originarios avanzan en el reconocimiento jurídico e integral de sus territorios. ¿Se puede hablar de un avance en el reconocimiento de los derechos indígenas en esta parte de la región?
Gutiérrez, un municipio boliviano ubicado en el departamento de Santa Cruz de la Sierra, poblado principalmente por indígenas guaraníes, puede convertirse este año en Autonomía Indígena Originaria Campesina (AIOC). Con un estatuto listo y con nuevo nombre —Autonomía Indígena Guaraní Kereimba Iyaamba—, espera el visto bueno del Tribunal Constitucional, al que seguiría un referéndum en la zona para aprobar o rechazar la puesta en marcha del estatuto.
En ese documento se propone un gobierno indígena propio, con libre determinación en base a usos y costumbres, respetando la Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia. Además, se aclara en uno de sus artículos que se desarrollará una gestión territorial para el bien común de las familias guaraníes y no guaraníes que habitan en la jurisdicción de la autonomía. Entre sus símbolos, que se suman a los nacionales, está el avati (maíz) y el ivopei (árbol de algarrobo). El órgano de máxima decisión colectiva es la Ñemboatiguasu guaraní o Gran Asamblea.
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Gutiérrez le sigue los pasos a Charagua Yyambae, la primera AIOC de Bolivia, iniciada oficialmente el 8 de enero de 2017.
Ubicada también en Santa Cruz de la Sierra y poblada mayoritariamente por guaraníes, el establecimiento de la autonomía indígena originaria campesina de Charagua —opinan expertos bolivianos— puede marcar un hito en el ejercicio de los derechos de los pueblos indígenas de ese país y convertirse en la punta de lanza de un modelo que, en teoría, parece tener pleno sentido: una forma propia de gobierno para una zona de mayoría indígena, en el marco de la Constitución de ese país.
Pero ¿qué significa pasar de un gobierno municipal a una autonomía indígena? No significa el cambio de modelo económico. Los estatutos que desarrollan los municipios que buscan convertirse en autonomías indígenas, y que deben aprobarse vía referéndums locales, definen modelos y estructuras de gobernanza local, pero deben estar en el marco constitucional.
En entrevista con Mongabay Latam, Gonzalo Vargas, viceministro de Autonomías de Bolivia, explicó que en su país el modelo de organización territorial republicano, organizado en nueve departamentos y 339 municipios (menos las recientes autonomías indígenas), enclaustró a los pueblos originarios en territorios acotados.
El viceministro ilustra la situación con un caso. “Colquemarca, en el departamento de Oruro, pertenece a un municipio, pero sus habitantes dicen que su territorio es el Jacha Carangas, un territorio originario del pueblo aymara, que cubre casi la mitad de Oruro”. Vargas explica que con la autonomía, los pueblos indígenas se proyectan más allá de la jurisdicción de un municipio. “Y es lógico porque nuestros pueblos indígenas nunca tuvieron límites territoriales. Tenían fronteras culturales. El acceso a los recursos de la biodiversidad era su característica principal. El municipio no les permite acceder a una biodiversidad riquísima porque los limita”, concluye.
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Lizeth Chávez, responsable de la coordinación de la Regional Oriente–Chaco del Programa Nina, formado por un consorcio de ONG de Bolivia, explica que la construcción del modelo de gestión de autonomía indígena tiene muchos elementos de la cosmovisión y prácticas culturales de los pueblos indígenas. “En Charagua y Gutiérrez se están construyendo espacios de decisión colectiva a través de asambleas, en donde las comunidades tienen mayores oportunidades de ser informadas, de decidir y de fiscalizar el movimiento de los gobiernos indígenas. Un gran contraste con el estilo de manejar el poder de manera patriarcal, clasista y excluyente con las comunidades de numerosos municipios”, comenta.
Desde su punto de vista, es muy distinto dejar que las personas participen en la elaboración de un plan operativo anual (POA) a que tengan poder de decisión en el proceso que define su desarrollo.
Charagua: ¿primeros problemas en el paraíso?
Mongabay Latam viajó a Charagua para conocer el avance en la gestión de la autonomía, tras la elección de las 46 autoridades indígenas y su nacimiento oficial a inicios de 2017.
El contraste entre las expectativas de los habitantes y la realidad es notorio. Según datos oficiales, 70 % de la población (de 32 mil habitantes) vive en condiciones de pobreza. Si bien la situación no es culpa de la (joven) autonomía, pesa en contra.
En una de las esquinas de la plaza principal de Charagua se encuentra el local del gobierno municipal, hoy de aspecto fantasmal. Conversamos rápidamente con Belarmino Solano, elegido alcalde de Charagua por el partido Movimiento al Socialismo (MAS) en 2015, quien explica que se deben manejar mejor las expectativas de la población porque pasar de un modelo republicano a uno indígena es un proceso complejo, que implica una vasta adaptación administrativa. “Los cambios se verán en el mediano plazo”, sostiene. Actualmente es un funcionario de la autonomía, pues en el nuevo modelo de gobernanza indígena los partidos políticos y sus representantes ya no tienen cabida.
Para el viceministro Vargas, las opiniones negativas sobre Charagua Yyambae provienen principalmente de pobladores de zonas urbanas, opuestos desde un inicio al proceso autonómico y a su estatuto, pues la nueva forma de distribuir los recursos públicos los perjudicaría. De hecho, en setiembre de 2015 se aprobó de manera ajustada, vía referéndum, convocado y administrado por el órgano electoral de Bolivia, la puesta en vigencia del estatuto autonómico: un 53,2 % de los electores a favor, frente a un 46,7 % en contra.
Tomar el pulso a la situación actual de Charagua y determinar si funciona o no la autonomía en este momento, puede ser tan complicado como el largo camino que siguió el exmunicipio para convertirse en autonomía o como los casi 280 kilómetros que separan Santa Cruz de la Sierra de Charagua Yyambae. La promesa de la carretera, aguarda desde 2015, cuando el gobierno firmó un contrato con una empresa china. Para los charagueños se trata del camino de la vergüenza. Una vía que les resta competitividad y los aísla del país, especialmente en épocas de lluvia, cuando la ruta se vuelve intransitable y buses, camiones y trufis (transporte colectivo) se quedan varados. “El camino a Charagua nos vuelve más pobres. ¿Quién va a querer venir? Sacar nuestros productos a otros mercados es difícil. Imagine la situación de la salud”, dice una comerciante que pide no ser identificada en una de las calles de la zona urbana de Charagua. No importa que la responsabilidad sea del gobierno central, exmunicipal o de la autonomía. La carretera para los charagueños es símbolo de ineficiencia, y un nuevo modelo de gobernanza, lanzado oficialmente con bombos y platillos, genera expectativas frente a demandas pendientes como esta.
Del lado del gobierno, el viceministro Vargas es optimista y asegura que ningún municipio del país altiplánico ha tenido un nivel tan alto de ejecución y que la autonomía indígena hizo efectivo el 92 % de su presupuesto en 2017. Desde la sociedad civil, Leonardo Tamburini, abogado e investigador especializado en temas indígenas, considera que es prematuro hablar de los pros y los contras de Charagua Yyambae. “El modelo municipal tiene muchos años y no le ponen una valla tan alta como lo hacen con esta autonomía que apenas tiene un año. Hay que dejar que este modelo empiece a marchar y eso, seguro, tomará un tiempo”, dice.
La misma estructura de gobierno autonómico, puede ser una de sus principales dificultades. Mientras en el gobierno municipal el liderazgo recae en un alcalde y en el partido político o plataforma a la cual pertenece, en el caso de Charagua Yyambae hay tres órganos principales: Decisión Colectiva (Ñemboati Reta), Órgano Legislativo y Órgano Ejecutivo. Además, se divide en seis zonas pobladas (cuatro territorios indígenas y dos zonas urbanas), dos parques nacionales y un área de conservación.
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Tamburini explica que bajo el nuevo modelo de gobierno los pueblos indígenas pueden tener formas de gobernanza propias, pero también nuevas responsabilidades y desafíos porque van a manejar recursos públicos y porque territorios indígenas que no eran oficiales, pasan a formar parte de la nueva división política del país. Charagua Norte, Charagua Sur, Alto Isoso, Bajo Isoso, Charagua Pueblo y Charagua Estación, fueron creados oficialmente bajo el estatuto.
Si bien no hay grandes cambios en las partidas presupuestales destinadas desde el gobierno central, la forma de distribución sí ha cambiado. “Se trata de una construcción desde abajo hacia arriba, inversa al modelo municipal. Las zonas, a través de sus representantes, construyen sus propuestas de desarrollo y presupuesto, lo presentan a los órganos respectivos, y junto a la autonomía indígena lo inscriben en el Ministerio de Planificación del Desarrollo. Cuando este y el Ministerio de Economía lo aprueban, recién bajan los recursos a la autonomía”, señala. De acuerdo con el especialista, en el modelo municipal llegaban los recursos al municipio, este convocaba a los distritos, y según un presupuesto preestablecido, pero con asignaciones y límites fijos, se redistribuía para cubrir las demandas.
Al igual que en Charagua, en Gutiérrez, el posible paso hacia una AIOC, también genera preguntas. Ubaldina Valverde, agricultora y presidenta de Control Social del Municipio, mira con escepticismo el cambio. Dice que el estatuto, que marcaría la hoja de ruta de la autonomía, no ha sido socializado como debería y que hubo irregularidades que deben ser subsanadas. “No me opongo a una autonomía. Como guaraní, lo que queremos es que se haga algo serio, transparente, constitucional, y que realmente veamos un cambio porque aquí tenemos problemas serios como el acceso a agua y la pobreza”, señala. Valverde asegura que si bien hubo una entrega simbólica del estatuto a la población, un número considerable de habitantes no entiende de leyes y no participó en el proceso de su elaboración.
Consultada sobre los beneficios de la autonomía indígena frente al modelo municipal, coincide en que habría una redistribución de los recursos más equitativa. Sin embargo, se pregunta si habrá la suficiente capacidad entre los “capitanes”, como se llama a los líderes guaraníes, pues serán ellos los responsables de administrar los fondos públicos.
Hay muchas dudas entre los bolivianos sobre las AIOC. No obstante, hay consenso en que estas representan un avance para los pueblos indígenas, pues incorporan la dimensión e importancia del territorio ancestral y la libre determinación, que es el derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales en el marco constitucional. A la vez, como anotan los especialistas, la puesta en práctica de un nuevo modelo de gobernanza, bajo su propio estatuto, y en el marco constitucional, constituye también un enorme desafío de gestión pública.
Perú: las naciones indígenas
A diferencia de Bolivia, en Perú no está previsto un proceso de autonomías indígenas. Los procesos que siguen los pueblos originarios para recuperar y garantizar derechos, así como formas de gobernanza, se basan en convenios firmados por el país, como el 169 de la OIT o la Declaración de Derechos de los Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas.
En ese marco, al menos 10 pueblos originarios, de los 55 que existen, han iniciado el camino de buscar el reconocimiento oficial de su personalidad jurídica y la titulación integral de sus territorios ancestrales, también como una respuesta frente a las amenazas de vulneración de sus derechos, lo que se evidencia en la contaminación de fuentes de agua por la extracción de petróleo, la deforestación indiscriminada, el crecimiento de la tala y minería ilegales, y los altos índices de pobreza.
Si bien desde 2012 se encuentra en vigencia la Ley de Consulta Previa, los representantes de diferentes pueblos indígenas han denunciado procesos de consulta irregulares o la ausencia de este mecanismo antes de que el Estado peruano otorgue concesiones forestales o lotes para la exploración y explotación de hidrocarburos que impactan sus vidas.
Recuperar modelos de gobernanza ancestrales, que les permitan una mayor participación en los procesos de decisión sobre el uso y gestión de sus recursos es fundamental para ellos, pero sin el reconocimiento jurídico e integral de sus territorios es difícil, sostienen.
Como parte de los esfuerzos desplegados, a inicios de este año el Segundo Juzgado Civil de Iquitos, en el departamento de Loreto, reconoció el derecho del pueblo Achuar del Pastaza a la titulación integral de su territorio. En junio de este año, el Gobierno Regional de Loreto reconoció su personalidad jurídica. Hoy, este pueblo originario, cuyo territorio actual se extiende sobre 759 000 hectáreas, abarcando buena parte de los distritos de Pastaza, Andoas y Morona, lucha para que la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (Sunarp) y la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat) lo reconozca como tal.
Otro pueblo indígena vecino, autoidentificado como Nación Wampis, se encuentra en un proceso similar. Son aproximadamente 15 000 personas dedicadas a la caza y agricultura en un territorio ancestral que abarca 1,3 millones de hectáreas en el departamento de Amazonas y en zonas adyacentes de Loreto.
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De esa extensión, 400 000 hectáreas han sido reconocidas por el Estado como comunidades nativas o bajo la figura legal de “contratos de cesión de uso”.
“Los Wampis carecemos de un título oficial sobre 900 000 hectáreas de nuestro territorio, pero tenemos el derecho de posesión que tiene efectos equivalentes al título de pleno dominio emitido por el Estado, que otorga a los pueblos indígenas el derecho al reconocimiento oficial de su propiedad y su registro. Los Wampis pescan, caminan y tienen sus lugares sagrados allí. Solo falta formalizar”, dice a Mongabay Latam el abogado de la Nación Wampis, Gil Inoach Shawit.
En 2016 y 2017, los gobiernos regionales de Loreto y Cajamarca emitieron ordenanzas reconociendo la personalidad jurídica de los pueblos indígenas en esas regiones. En ese marco, los Wampis deben inscribirse en el registro regional de pueblos indígenas de Loreto. Sin embargo, en diciembre del mismo año el Ejecutivo interpuso una demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional (TC) a esas ordenanzas, señalando que los gobiernos regionales no tienen competencia para ejercer esas funciones vinculadas a los pueblos indígenas. Consultamos al Ministerio de Cultura sobre esta posición, pero no obtuvimos respuesta.
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La respuesta de Gil Inoach es que el Estado no quiere que los pueblos originarios tengan poder sobre sus territorios ni que decidan sobre las políticas y actividades extractivas que los afectan. “Los wampis estamos trabajando en el reconocimiento del territorio, pues nos da mayores posibilidades de manejo y administración”, sostiene.
La decisión del TC será decisiva en el camino emprendido por los pueblos indígenas de Perú. Puede abrir espacios a nuevas formas de gobernanza y equilibrar el peso en la toma de decisiones. La otra opción es que los pueblos indígenas originarios sigan bajo el actual modelo y las nuevas instituciones e instrumentos creados para garantizar sus derechos, como el Ministerio de Cultura, el Ministerio del Ambiente, o la consulta previa.
El reconocimiento jurídico e integral del territorio puede no ser la panacea para resolver los numerosos conflictos, pero para los pueblos indígenas es el camino para lograr un balance justo en la gobernanza.
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