- En esta sección, Killeen explica la 'naturaleza unitaria' de la gobernanza de los países andinos y cómo se ha ido realizando las transferencias de la responsabilidad de la prestación de servicios públicos clave a instituciones locales, elegidas directamente por sus vecinos.
- Los casos revisados por el autor de "Una tormenta perfecta en la Amazonía" incluyen los ensayos realizados por Perú desde el 2002 -hace más de veinte años- asi como la experiencia en Brasil y en Ecuador.
- Aunque diversas, todas arrastran algunos puntos en común, como la poca efectividad en la mejora de la calidad de vida de los pobladores.
Los países andinos son repúblicas unitarias por historia y por constitución. En consecuencia, el impulso para delegar poderes a jurisdicciones inferiores es menos evidente, y su grado de implementación es variable. Durante las últimas décadas, los países andinos han organizado, en distintos momentos y con diferentes niveles de determinación, esfuerzos para descentralizar la toma de decisiones y las funciones administrativas del Estado. Estas reformas han transformado profundamente la naturaleza de la gobernanza, al transferir la responsabilidad de la prestación de servicios públicos clave a instituciones locales que rinden cuentas ante individuos elegidos por sus vecinos.
Perú inició su proceso de descentralización en 2002, cuando las reformas constitucionales y legales promulgadas tras el colapso del gobierno de Fujimori condujeron a las primeras elecciones locales en la historia del país. La transferencia de responsabilidades administrativas fue acompañada de ingresos destinados a programas sociales, como salarios docentes y centros de atención médica. Para 2016, aproximadamente el ocho por ciento del PIB y el cincuenta por ciento del gasto gubernamental total eran ejecutados por gobiernos regionales y locales, lo que representó un aumento de más del 100 % en comparación con 2002. La mayoría de los ingresos ahora se distribuyen según la población; en consecuencia, los beneficios se han concentrado en las áreas urbanas de la costa y en las ciudades medianas de la sierra, con una notable excepción: los ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales.
La economía peruana depende en gran medida de la minería y los hidrocarburos, y las reformas políticas de principios de la década de 2000 incluyeron un mecanismo de reparto de ingresos que se encuentra entre los más generosos del mundo. Conocido como canon, este mecanismo se refiere a una serie de normas para la recaudación de impuestos, tasas y regalías generados por cinco recursos naturales (minerales, hidroelectricidad, gas natural, pesca y bosques), cuyos ingresos se distribuyen entre los tres niveles de gobierno: región, provincia y distrito. En la última década, se han transferido decenas de miles de millones de dólares a los gobiernos locales y regionales con minas o yacimientos de gas o petróleo a gran escala. Según las normas que rigen la distribución del canon, los ingresos se reparten entre todos los distritos de una región, y no únicamente en el distrito específico donde se explota el recurso. Sin embargo, persisten grandes desigualdades, y algunos distritos sin industria extractiva no reciben ningún beneficio.
La legislación establece que la mayor parte del dinero del canon solo puede destinarse a infraestructura física, como carreteras o edificios; por ejemplo, los fondos pueden utilizarse para construir escuelas, pero no para formar docentes ni pagar sus salarios. Los flujos del canon tienden a fomentar la corrupción, ya que los contratos de construcción son un imán para el soborno, especialmente en jurisdicciones con poca o ninguna supervisión. Incluso sin corrupción, muchos gobiernos locales siguen teniendo dificultades para ejecutar los fondos que tienen a su disposición.
Llamativamente, los informes gubernamentales carecen de estadísticas sobre el origen, la cantidad y el uso de los fondos del Canon Forestal. Aunque en comparación con los ingresos mineros estos fondos son reducidos, las regalías potenciales provenientes de la madera representarían ingresos significativos para los distritos remotos donde se lleva a cabo la mayor parte de la tala. Un estudio reciente estima que el sector maderero genera aproximadamente 350 millones de dólares estadounidenses anuales, cifra que se triplica si se considera la cadena de suministro posterior al aserradero. Los impuestos y las regalías varían según las especies y los costos, pero el canon distribuible probablemente superaría los 50 millones de dólares estadounidenses, una suma significativa para las comunidades forestales remotas.
Otra facultad problemática que se ha descentralizado es la autoridad administrativa sobre el uso del suelo y la gestión forestal, la cual fue transferida en 2010 a los gobiernos regionales, que ahora tienen la responsabilidad de autorizar concesiones forestales y aprobar planes de manejo. Estas funciones incluyen supervisar el cumplimiento de la política forestal nacional, establecida por el gobierno central, y autorizar la deforestación cuando corresponda. Sin embargo, no parecen recaudar impuestos ni regalías. La ausencia total de datos publicados por el Ministerio de Hacienda probablemente indica que estos recursos no se están recaudando, o al menos no se están transfiriendo al tesoro nacional para su distribución mediante el sistema del canon.
Algunos políticos locales han utilizado estas facultades para obtener concesiones forestales o conspirar con personas que operan en la economía informal. Por ejemplo, un conocido político de Ucayali, quien también era representante legal de una empresa maderera, fue acusado de blanquear cinco millones de metros cúbicos de madera ilegal robada a una comunidad indígena. La madera fue reportada como extraída de concesiones aparentemente no explotadas. El organismo regulador nacional (OSINFOR) descubrió el fraude, rescindió las concesiones y multó a la empresa con 80.000 dólares estadounidenses. No obstante, la empresa apeló la decisión ante un tribunal en Pucallpa, donde el juez desestimó la multa y devolvió la concesión.
Los cambios recientes en la Ley Forestal y de Fauna Silvestre de Perú han transformado el marco regulatorio que rige el uso de la tierra y la gestión forestal en la Amazonía peruana. El cambio más significativo fue la transferencia de la facultad reguladora sobre la zonificación forestal desde el Ministerio del Ambiente y Cambio Climático (MINAM) al Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI). La versión anterior (Ley 29763 de 2011) otorgaba dicha facultad a MINAM, tras recibir aportes de SERFOR, un organismo técnico dentro del MINAGRI; mientras que la ley revisada (Ley 31973 de 2024) revierte esas responsabilidades. Además, esta última norma perdona la deforestación ilegal pasada cometida por pequeños productores y delega la emisión de futuros permisos de uso del suelo a las autoridades regionales. Defensores medioambientales y sociales advierten que estos cambios aumentarán la deforestación y pondrán en riesgo los derechos de los pueblos indígenas, al transferir responsabilidades desde una institución que prioriza la conservación forestal hacia otra con una trayectoria enfocada en el desarrollo agrícola.
La colusión entre intereses comerciales locales y funcionarios gubernamentales estuvo detrás de la venta irregular de miles de hectáreas de bosques públicos a inversionistas extranjeros entre 2010 y 2019. La malversación salió a la luz por primera vez cuando dos empresas de plantaciones de palma aceitera a escala industrial (Plantaciones de Pucallpa y Plantaciones de Ucayali) desmontaron tierras para establecer 11.000 hectáreas de palma aceitera en terrenos reclamados por la comunidad indígena Shipibo-Konibo de Santa Clara de Uchunya. El plan involucraba documentos de propiedad fraudulentos emitidos por autoridades locales a nombre de terceros (amigos y familiares), quienes luego vendieron los terrenos a un intermediario que actuaba en nombre de un empresario checo-estadounidense del sector del aceite de palma, Dennis Melka, quien también tenía propiedades en Malasia. El mismo empresario estuvo implicado en un caso separado con otra subsidiaria, Cacao del Perú Norte, que provocó la deforestación de 2.500 hectáreas cerca de Iquitos. Este esquema supuestamente fue coordinado con el entonces gobernador de Loreto, Fernando Meléndez, y el director de la Autoridad Regional Ambiental de Loreto, Juan Carlos Vilca Tello, quienes permitieron que la empresa continuara operando pese a que un tribunal había ordenado el cese de actividades.
Posteriormente, periodistas especializados en investigación descubrieron un fraude similar relacionado con la venta de tierras a colonos menonitas en los distritos de Masisea (Ucayali), Padre Márquez (Ucayali) y Tierra Blanca (Loreto).
Estas transacciones fraudulentas resultan especialmente preocupantes, ya que los menonitas tienen una larga historia de migración, colonización y deforestación. Su asentamiento en una frontera forestal anuncia un nuevo foco de pérdida de bosques. Las tierras que les fueron vendidas han sido reclamadas por familias Shipibo-Konibo o ribereñas, pero no han sido reconocidas formalmente por el sistema nacional de certificación de tenencia de la tierra.
Otro resultado desafortunado de la descentralización ha sido la laxitud en el proceso de revisión ambiental, especialmente en lo que respecta al sector de la minería ilegal. El Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) de Perú delega muchas de sus responsabilidades en autoridades regionales y locales. En el caso de las operaciones mineras a pequeña escala, estas funciones recaen en las oficinas técnicas de los gobiernos regionales. El gobierno regional de Madre de Dios carece del presupuesto, la capacidad técnica y las fuerzas de seguridad necesarias para enfrentar a miles de mineros, muchos de los cuales se encuentran armados para su propia protección. En 2018, el gobernador de Madre de Dios solicitó asistencia al presidente, incluyendo una modificación a la normativa minera nacional y el apoyo de las fuerzas armadas. Esto condujo finalmente a la creación de un grupo de trabajo, que logró reducir las incursiones en las áreas protegidas de la región. Sin embargo, el sector minero continúa expandiéndose y ha ocupado la mayor parte de la llanura de inundación del río Madre de Dios, entre el Parque Nacional y Reserva de la Biosfera del Manu y la ciudad de Puerto Maldonado.
Colombia presenta una forma inusual de descentralización que separa las funciones administrativas de las jurisdicciones subnacionales en dos sistemas paralelos. El sistema más amplio es el esquema político tradicional, compuesto por departamentos y municipios, cada uno con responsabilidades e ingresos específicos. La educación, la salud, el saneamiento y la infraestructura están bajo la competencia de estas entidades, que se financian mediante una combinación de transferencias de ingresos, impuestos y tasas jurisdiccionales. El sistema más pequeño está compuesto por las Corporaciones Autónomas Regionales (CARS), entidades públicas organizadas en torno a cuencas hidrográficas. En esencia, son autoridades ambientales regionales regidas por la Ley General Ambiental de 1993. El término “autónomas” hace referencia a su independencia de las entidades regionales (departamentales); en algunos casos, aunque no siempre, las CARS se solapan con las jurisdicciones políticas. Son organismos casi subsidiarios del Ministerio del Ambiente y están regidos por una asamblea de múltiples partes interesadas.
Las CARS son responsables de desarrollar e implementar políticas, planes y programas relacionados con la gestión de los recursos naturales, además de participar en el proceso de planificación estratégica de las jurisdicciones políticas y liderar la planificación territorial dentro de sus límites. Cumplen funciones regulatorias clave, como otorgar concesiones para el uso de recursos naturales renovables (bosques, aguas superficiales y subterráneas, fauna silvestre) y establecer normas de emisión para sustancias potencialmente nocivas. También supervisan y aprueban estudios de impacto ambiental y monitorean las actividades relacionadas con la explotación de recursos naturales no renovables.
Existen varias barreras legales y administrativas entre las CARS y los gobiernos regionales diseñadas para evitar, o al menos minimizar, los conflictos de intereses y el nepotismo. El Estado colombiano ha creado un sistema fiscal para garantizar la independencia financiera de las CARS respecto de las entidades regionales. Estas corporaciones cuentan con fuentes de ingresos específicas, como el impuesto predial rural, regalías hidroeléctricas, tarifas por uso del agua y multas impuestas a contaminadores. Este sistema es exclusivo de Colombia y constituye una innovación importante en la gobernanza ambiental. En esencia, recoge los conceptos de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y los institucionaliza mediante un proceso de planificación permanente organizado horizontalmente a nivel de ecorregión o cuenca hidrográfica. Las CARS también tienen autoridad legal sustancial sobre el proceso de revisión y otorgamiento de licencias de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y establecen vínculos institucionales formales con autoridades nacionales y regionales.
La experiencia de Bolivia con la descentralización es radicalmente distinta a la de otros países andinos, ya que está estrechamente ligada a una demanda de autonomía regional. La autonomía se diferencia de la descentralización en que implica el derecho a determinar políticas de forma independiente del gobierno central, mientras que la descentralización suele ser un proceso administrativo mediante el cual las políticas se formulan a nivel nacional, pero se implementan localmente. La demanda de autonomía en Bolivia surgió en las provincias de las tierras bajas (amazónicas), insatisfechas con el dominio político y económico de las élites andinas.
El movimiento autonomista comenzó en la década de 1930, cuando Santa Cruz, entonces principal productora de petróleo y gas del país, negoció un acuerdo de reparto que asignaba el 11 % de los ingresos por hidrocarburos al desarrollo regional. Sin embargo, este acuerdo no se implementó hasta 1958, tras una protesta civil que obligó al gobierno central a financiar una institución local dedicada a la infraestructura. Estos recursos impulsaron un auge del desarrollo, aún más potenciado por las políticas del gobierno central en las décadas de 1960 y 1970 (véase el Capítulo 6). La ciudad de Santa Cruz de la Sierra creció de 70.000 habitantes en 1970 a una metrópolis de más de dos millones en 2024. Durante este período, la evolución política del país transitó por regímenes militares hasta consolidar la democracia, lo que dio lugar a un proceso de descentralización que comenzó en 1992. La Ley de Participación Popular estableció a los municipios como el eje de la reforma democrática, al ordenar la elección directa de alcaldes y concejos municipales, y transferir el 20 % de los ingresos provenientes de un impuesto al valor agregado de alcance nacional.
La autonomía regional se vinculó a los movimientos políticos departamentales que cobraron fuerza en la última década del siglo XX. Desafortunadamente, estos movimientos se vieron influidos por una animosidad persistente entre las poblaciones de las tierras altas y bajas. Parte del conflicto puede atribuirse a tradiciones culturales distintas, pero también fue impulsado por modelos económicos divergentes: las élites andinas favorecían enfoques estatistas, mientras que las de Santa Cruz se inclinaban por el libre mercado. Esta acritud se intensificó con la migración masiva de campesinos de las tierras altas y la colonización de áreas selváticas.
La búsqueda de autonomía se entrelazó con la revuelta populista de los pueblos indígenas que culminó en la elección de Evo Morales, quien hizo campaña oponiéndose tanto a la empresa privada como a la autonomía regional. Aunque Morales ganó las elecciones nacionales, los autonomistas prevalecieron en referendos celebrados en cinco de los nueve departamentos del país. Una serie de acuerdos llevó a la elección directa de gobernadores y legislaturas departamentales en 2010, así como a un régimen fiscal que compartía los ingresos del impuesto a los hidrocarburos. A diferencia del sistema anterior de regalías, el nuevo mecanismo de coparticipación garantizó que las regiones no productoras también se beneficiaran de la explotación de este recurso nacional. La combinación de regalías petroleras, coparticipación y una sobretasa solidaria ha dado lugar a un estado descentralizado en el que aproximadamente el 11 % del PIB es ejecutado por jurisdicciones locales y regionales, lo que representa cerca del 30 % del gasto público total.
Los procesos paralelos de autonomía y descentralización siguen evolucionando en Bolivia, al tiempo que el gobierno central intenta recentralizar el poder con una orientación cada vez más autoritaria. El gobierno nacional ha mantenido el control sobre la mayoría de los recursos naturales, incluido el acceso a tierras públicas, que utiliza para beneficiar a un grupo clave: los migrantes rurales del altiplano andino. Estas personas, que antes se autodenominaban colonizadores, ahora prefieren el término interculturales, para evitar connotaciones negativas vinculadas al colonialismo. El bloque autonomista sigue controlando el gobierno regional de Santa Cruz, desde donde protege los intereses de los terratenientes y la agroindustria. La competencia por la tierra es uno de los principales factores detrás de la elevada tasa de deforestación en Bolivia, la segunda más alta de la Panamazonía, solo superada por el estado brasileño de Pará, con una media de aproximadamente 450.000 hectáreas deforestadas por año.
Ecuador es un recién llegado al proceso de descentralización. Tras una serie de iniciativas poco entusiastas a comienzos del siglo XXI, el gobierno de Rafael Correa impulsó una ambiciosa reorganización estatal, formalizada en la Constitución de 2008 y codificada por ley en 2010. Este sistema, aún en evolución, contempla una estructura jurisdiccional de cuatro niveles subnacionales anidados: Regiones, Provincias, Cantones y Parroquias. Aunque el gobierno central mantiene la propiedad de los activos estratégicos (minerales, petróleo y gas, recursos hídricos y biodiversidad), ciertas decisiones de planificación e inversión a gran escala han sido delegadas a jurisdicciones inferiores, como la gestión de cuencas hidrográficas, el riego y las redes viales regionales. La prestación de servicios clave recae en los Cantones (agua potable, gestión de residuos y catastros urbanos), con algunas responsabilidades menores asignadas a las comunidades locales (como el mantenimiento de propiedades públicas, presumiblemente escuelas y centros de salud).
El presupuesto de estas entidades se financia mediante transferencias que equivalen aproximadamente al 21% del presupuesto nacional: 27% destinado a gobiernos regionales, 67% a provincias y cantones, y 6% a comunidades locales.
Paralelamente a este sistema de descentralización administrativa, una regionalización geográfica preexistente ha influido durante mucho tiempo en los presupuestos y programas públicos. Existen cuatro regiones principales: Costa, Sierra, Oriente y Galápagos, unidas por tradiciones culturales, ecología y sistemas económicos. El Oriente es sinónimo de la Amazonía, reconocida en la Constitución de 2008 como región estratégica.
Desde la década de 1990, la Amazonía ecuatoriana recibió una modesta regalía (0,50 de dólares estadounidenses por barril) por el petróleo extraído de reservas privadas y estatales, depositada en el Fondo de Ecodesarrollo Regional Amazónico (ECORAE) y distribuida entre provincias (28%), cantones (58%), parroquias (6%) y una entidad cuasi autónoma —el Instituto para el Ecodesarrollo Regional Amazónico (8%)— que trasciende las divisiones políticas. Este sistema fue disuelto en 2018 y reemplazado por el Fondo Común para la Circunscripción Territorial Especial Amazónica. Este nuevo fondo sigue recibiendo los ingresos estipulados por la Ley de Hidrocarburos, así como aportes adicionales provenientes de la producción petrolera (una sobretasa del 2% sobre utilidades), del sector minero (60% de regalías y una sobretasa del 12%) y de las centrales hidroeléctricas estatales (sobretasa del 30%).
Entre 2019 y 2023, el Fondo Común Amazónico aprobó 297 proyectos (de un total de 926 presentados) por un monto total de 491 millones de dólares estadounidenses. La mayoría de estos recursos se destinaron a infraestructura de servicios básicos, especialmente tratamiento de agua, gestión de residuos, salud y educación, seguidos por proyectos de transporte y control de inundaciones. El fondo brindó solo apoyo limitado a iniciativas productivas, principalmente en forma de asistencia técnica a productores de ganado, cacao y café, así como a infraestructura comercial como mercados locales y centros logísticos. No se han registrado inversiones relevantes en biocomercio no convencional, salvo nueve proyectos turísticos, dos de los cuales fueron promovidos como turismo comunitario.
Imagen destacada: Follaje en el canopy de la selva amazónica en el Parque Nacional del Manu, Perú. Crédito: Rhett A. Butler.
«Una tormenta perfecta en la Amazonía» es un libro de Timothy Killeen que contiene los puntos de vista y análisis del autor. La segunda edición estuvo a cargo de la editorial británica The White Horse en el año 2021, bajo los términos de una licencia Creative Commons -licencia CC BY 4.0).
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