- Proyecto de ley debilitaría al Ministerio del Ambiente y otorgaría más poder al Ministerio de Energía y Minas y a PerúPetro.
- Se critica también que no exista una propuesta clara para la remediación de los pasivos ambientales.
La Comisión de Energía y Minas del Congreso de la República aprobó un dictamen para modificar la Ley Orgánica de Hidrocarburos, propuesta que fue presentada por el Ejecutivo en noviembre de 2017, cuando aún era presidente Pedro Pablo Kuczynski.
La propuesta modifica varios artículos de la Ley Orgánica de Hidrocarburos, con el objetivo de “promover la industria de Hidrocarburos en el país, a través del establecimiento de un marco normativo que incentive el desarrollo de las actividades de exploración y explotación de Hidrocarburos en el territorio nacional”, dice el texto aprobado en la comisión de Energía y Minas del Parlamento.
El texto aprobado incluye también propuestas de otros tres proyectos de ley relacionados con el sector como la Ley que defiende los intereses del Estado y de los usuarios en la explotación de los Hidrocarburos, la Ley de fortalecimiento de PerúPetro y la Ley Orgánica de Hidrocarburos.
Expertos en el tema conversaron con Mongabay Latam para manifestar su desacuerdo con algunos artículos incluidos en la propuesta legislativa. “Con este proyecto de ley no se asegura la promoción de la inversión de manera sostenible, pues no se enmarca dentro de los estándares y tendencias internacionales que en materia ambiental y climática se está impulsando en el mundo”, dice Mariano Castro, exviceministro de Gestión Ambiental del Ministerio del Ambiente.
Por su parte, Vanessa Cueto, presidenta de la organización civil Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR), señala que el proyecto de ley tiene “varios artículos que vulneran la institucionalidad ambiental. Tiene una lógica de debilitamiento de la normativa ambiental y la promoción de las inversiones sin una mirada integral del tema del sector hidrocarburos”.
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Propuestas que preocupan a expertos
1.- Más poder al Ministerio de Energía y Minas
El artículo que más preocupación ha causado entre entendidos del tema es el que se refiere al rol que tendría el Ministerio de Energía y Minas (Minem). Según el artículo 4 del dictamen, “las normas o dispositivos reglamentarios de otros sectores o niveles de gobierno, que tengan incidencia en las actividades de hidrocarburos, deberán contar con la previa opinión favorable vinculante del Ministerio de Energía y Minas para ser aprobados, y/o emitidos, según corresponda, salvo lo dispuesto en la norma XIV del título preliminar del código tributario.”.
“Este artículo es muy peligroso, ya que limita a otras instituciones”, señala Isabel Calle, directora de Programa de Política y Gobernanza Ambiental de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA). Para ella, con esta norma el Minem se convertiría en un sector omnipotente. “No debería ser vinculante la opinión del sector Energía y Minas para todo, pues corresponde al Minam reglamentar el sector hidrocarburos”.
La presidenta de DAR coincide. “Nos preocupa porque el Minam es el sector responsable de generar políticas nacionales sobre los sistemas de evaluación ambiental y los sistemas de gestión ambiental. Este artículo es muy general, pues no especifica sobre qué acciones se aplicará y puede afectar directamente a todos los sectores y a los niveles de gobierno”, agrega y considera que se estaría dando demasiado poder al Minem, pues una opinión previa vinculante interferiría con las competencias de otros sectores como el Ministerio del Ambiente (Minam) e incluso con los gobiernos regionales y locales.
Para Mariano Castro, esta disposición altera de manera significativa el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. “Es inadmisible, pues el Minam dejaría de ser el ente rector del tema ambiental para que tome su lugar Energía y Minas. Así se debilita el proceso que se viene impulsando desde el año 2012 para lograr la especialización con el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (Senace)”.
De acuerdo con la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, el Ministerio del Ambiente debe emitir opinión previa como requisito para la aprobación de proyectos de legislación con implicancias ambientales. Además, la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), establece que es un sistema único para la corrección anticipada de impactos ambientales negativos y que regula los criterios de la evaluación de impacto ambiental y de la participación ciudadana. “Por tanto, el proyecto de ley colisiona con estos principios”, señala Castro.
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2.- El papel que le toca a PeruPetro
Otro aspecto que preocupa a los expertos de esta nueva ley es la creación de una Ventanilla Única de Hidrocarburos, la misma que estaría a cargo de PeruPetro. Una ventanilla única es un mecanismo de simplificación administrativa a través de la cual se tramitan todos los procedimientos administrativos de un proyecto.
Vanessa Cueto menciona que actualmente ya existe una Ventanilla Única de Certificación Ambiental del Senace en la que se tramitan los estudios de impacto ambiental, así como las autorizaciones y permisos que se requieren para los grandes proyectos. “Esto ocasionará un conflicto de intereses, pues no se señala cuáles serán las autorizaciones, permisos y licencias que estarán a cargo de PeruPetro. Por tanto, la misma entidad que promueve la inversión en el sector hidrocarburos se encargará de todo el proceso”.
Alicia Abanto, adjunta para el Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas de la Defensoría del Pueblo, también advierte que el nuevo proyecto de ley tiene que diferenciar ambas ventanillas únicas, la del Senace y la que se crearía en PeruPetro. “Para la de hidrocarburos se tendría que delimitar expresamente cuales son los permisos, licencias o autorizaciones y diferenciar con la del Senace. De lo contrario se puede presentar superposición al implementar los mecanismos para los proyectos”.
Abanto agrega que en la actualidad hay una tendencia a crear ventanillas únicas, pero que es necesario delimitar adecuadamente sus funciones pues de lo contrario perjudicará el cumplimiento de las labores de algunas autoridades.
Por otro lado, la presidenta de DAR cuestiona también que, de acuerdo con la nueva propuesta, PeruPetro sea la institución encargada de generar la línea base socioambiental para los proyectos de hidrocarburos. En efecto, la norma contempla que esta institución sea la responsable de “levantar la información relativa a los aspectos físicos, biológicos, sociales y culturales en los lotes a ser promocionados por esta entidad”, dice en el proyecto de ley.
“Lo que se quiere es acelerar los procesos de inversión y darle más poder a PeruPetro, pero por sus funciones no es el ente adecuado para recoger esta información, además de que se presentaría un conflicto de intereses”, añade Cueto.
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3.- ¿Qué pasará con los pasivos ambientales?
Castro cuestiona el artículo 87-A de la nueva propuesta, según el cual “las acciones de remediación ambiental de sitios afectados como consecuencia del desarrollo de actividades de hidrocarburos serán solventados con cargo a lo dispuesto por la Ley 30321 que crea el Fondo de Contingencia para Remediación Ambiental y su Reglamento”.
Para el exviceministro de Gestión Ambiental esta propuesta está equivocada pues el fondo al que se refiere la Ley 30321 es solo para casos de atención prioritaria y excepcional por parte del Estado. “¿Se propone que los casi 3500 pasivos ambientales por hidrocarburos que tiene el Perú sean asumidos por el Estado? Eso es inadmisible”.
Por su parte, Calle, representante de SPDA, considera que es importante contar con un fondo para los pasivos de hidrocarburos que se están identificando en Perú y que lamentablemente no se están remediando. Agrega que en los contratos debería incluirse una cláusula de terminación del mismo por incumplimiento de la normatividad aplicable en materia ambiental. “No es normal que se presenten tantos derrames de gas y de petróleo y que no exista la posibilidad de terminar el contrato ante estos problemas. Creo que obligaría a las empresas a ser más cuidadosas con sus procesos ya que habría consecuencias por incumplimiento de normatividad ambiental”.
Abanto coincide con Calle en que se debe establecer la cancelación de los contratos por incumplimiento grave de la normatividad ambiental. “El tema ambiental es central, por tanto, debería ser obligatorio que se incluya esta cláusula”.
“La ley de hidrocarburos debería regular cómo generar fondos o fideicomisos para la remediación de pasivos ambientales, porque en Perú tenemos un serio problema con ello. Se deberían establecer mecanismos para que en los contratos se incluyan reglas de tal forma que las empresas puedan aportar para la remediación ambiental de esos pasivos”, señala la representante de la Defensoría del Pueblo.
Es un tema crucial —agrega Abanto— puesto que el listado de pasivos ambientales por hidrocarburos ha ido creciendo y, según indica, la ley actual no tiene un mecanismo apropiado para su atención. “Es una oportunidad para que se cree un sistema adecuado para mejorar la remediación de los pasivos”.
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4.- Retroceso sobre la exploración sísmica
La experta de DAR señala que en el caso de la exploración sísmica —un sistema para localizar las rocas porosas que almacenan los hidrocarburos— se ha presentado un retroceso con relación al Reglamento para la protección ambiental en las actividades de hidrocarburos.
Cueto señala que en el mencionado reglamento aprobado en 2014 se especifica por ejemplo que para los grandes proyectos se requiere un estudio de impacto ambiental (EIA) detallado; en cambio para los que impactan menos se solicita un EIA semidetallado y para aquello que no tienen impacto significativo solo se pide una declaración de impacto ambiental.
Sin embargo, en la nueva propuesta de ley esto cambiaría pues en el artículo 22 se señala que “en el caso de la actividad de exploración sísmica, el instrumento de gestión ambiental de mayor complejidad exigible al contratista es la Declaración de Impacto Ambiental (DIA)”.
Se trata de la mínima categoría —dice Cueto— la que menos requisito tiene, como si no causara impacto significativo. “Es un debilitamiento importante al sistema nacional de evaluación de impacto ambiental”.
Castro también cuestiona este artículo del proyecto de ley. “Para los nuevos proyectos hay una desprotección, una clara intención de promover inversiones sin sostenibilidad. Se debe promover la inversión de forma efectiva y sostenible mediante el uso de adecuada tecnología e instrumentos de gestión ambiental”.
El también catedrático de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica del Perú menciona que la Sociedad Peruana de Hidrocarburos ha venido reclamando que se recorten plazos y se reduzca la permisología. “Las evaluaciones ambientales no son un asunto de permisos, sino que prevé el cuidado de los derechos de salud, derechos ambientales de la población que debe ser analizado adecuadamente por el estado a través de Senace o la autoridad correspondiente”.
Castro considera que se trata de un claro retroceso con relación al reglamento del 2014, que se aprobó mediante consensos de todos los sectores involucrados. “Aquí, la exploración sísmica se precisa por ámbitos. Por ello, es conveniente que haya una clasificación anticipada y si se está en un ecosistema frágil o un área natural protegida se define qué instrumento de evaluación se necesita”.
De no hacerlo —agrega Castro— el sector no podrá ser competitivo porque deja de lado las consideraciones ambientales.
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5.- Financiamiento para la fiscalización
La representante de la Defensoría del Pueblo considera que la nueva ley de hidrocarburos debería corregir problemas como un adecuado financiamiento para el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA). “La ley de hidrocarburos debe establecer un mecanismo conveniente para que una parte de los ingresos que se genera por esta actividad se destine a la fiscalización”.
Los nuevos porcentajes que se establecen para el sostenimiento de Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (Osinergmin) también preocupa a los expertos. Al respecto, Vanessa Cueto señala que este se ha reducido de 0.75 % de las regalías establecido en la actual Ley Orgánica de Hidrocarburos a 0.25 %. “El problema es que no se presenta un análisis técnico que indique porque se reduce este porcentaje. Es una forma de debilitar a Osinergmin”.
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Una ley que requiere modernización
Mariano Castro señala que la tendencia mundial en el sector hidrocarburos pasa por un reconocimiento claro de que esta actividad no debe producir daño ambiental y que debe integrar las mejores tecnologías e instrumentos amigables con el ambiente. “Resulta claro que actividad hoy en día es distinta a la que había en el siglo pasado y considera factores que tienen que ver con opinión pública, desarrollo empresarial, exigencias de empresas matrices, el cuidado de la reputación y la responsabilidad social ambiental”.
Por ello asegura que no se debe producir una desregulación. “El Perú debe superar el discurso de la permisología y entrar a la competitividad con una adecuada integración ambiental”. Sin embargo, agrega, si se regresa a esquemas anteriores, se pondrá en riesgo los ecosistemas, andinos, costeros, marítimos y amazónicos del país.
Por su parte, Alicia Abanto manifiesta que se trata de una ley muy importante puesto que está vinculada a una actividad que en los últimos años ha sido afectada por la caída del precio del petróleo y por el aumento de los derrames de hidrocarburos y de la conflictividad social. En consecuencia, varios proyectos de exploración y explotación no se han implementado dentro de los plazos previstos.
“Es importante que los cambios en la ley de hidrocarburos ofrezcan mejores condiciones para el desarrollo social y ambiental, que pueda proteger a los pueblos indígenas y desterrar las malas prácticas ambientales para que la actividad económica se desarrolle de manera sostenible. A nivel internacional hay un compromiso de privilegiar las energías renovables, mientras tanto, se debe lograr que las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos se desarrollen de una forma moderna”, precisó la experta.
Para Isabel Calle, la ley actual como la nueva propuesta siguen siendo muy tradicionales. “Una ley pensada solo en la inversión no va a funcionar. Debería ser una ley que mire más allá e incorpore el tema cultural, el tema social y el tema ambiental”, finaliza.
Foto portada: Silviu Dimiutrache / Instituto Chaikuni
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