- No basta con asegurar el título de propiedad de una tierra en la Panamazonía. Para Killeen, existen otras formas para que el Estado controle el uso de dichas tierras.
- cel autor de Una tormenta perfecta en la Amazonía, nos explica las particularidades de cada país panamazónico y comienza en Brasil.
- Allí, desde la década del 70, se viene implementando diferentes mecanismos con resultados heterogéneos. Lo cierto es que en Brasil este proceso ZEE es visto favorablemente, donde influye tanto la planificación federal como la estatal.
Regular la tenencia de tierra no es el único poder que dispone el Estado para influir en cómo la gente hace uso de ella. La planificación y zonificación son dos mecanismos estrechamente relacionados que los países panamazónicos emplean para fomentar el desarrollo sostenible en sus áreas forestales y agrícolas. Al igual que las políticas que rigen la infraestructura, la agricultura y la tenencia de tierra, estos programas técnicos han evolucionado en respuesta a las cambiantes fuerzas económicas y sociales dentro de los países, así como a las disposiciones de agencias multilaterales y grupos de la sociedad civil que buscan proteger la biodiversidad de la selva amazónica.
En las décadas de los años 70 y 80, la mayoría de los programas de planificación del uso de la tierra implementaron una metodología desarrollada por el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA), que identifica su uso óptimo según el clima y el suelo, además de estratificar regiones y paisajes en categorías que van desde la protección total hasta la agricultura intensiva. Conocida en Estados Unidos como “Land Capability Classification”, en América Latina ha sido promovida por USAID como Capacidad de Uso Mayor de la Tierra (CUMAT).
Un sistema similar desarrollado por el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), y patrocinado por la Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO), fue conocida como Zonificación Agro Ecológica (ZAE). Los detalles técnicos y los resultados de estos estudios eran de muy alta calidad, pero adolecían de un defecto fundamental: no incluyeron un proceso participativo, lo que los llevó a pasar por alto tendencias económicas ya en marcha y usos consuetudinarios que podrían no coincidir con la mejor opción tecnológica para el uso de suelo.
Estas limitaciones rápidamente se hicieron evidentes, y el marco ZAE fue modificado y rebautizado como Zonificación Ecológica Económica (ZEE), que utiliza el análisis técnico como base de referencia incorporando criterios sociales y económicos adicionales. Y lo más importante, incluyó un proceso participativo para garantizar que se consideren las pretensiones de los diferentes grupos de partes interesadas, incluidas las comunidades indígenas, pero también los pequeños agricultores y la agroindustria. Todos los países panamazónicos han adoptado alguna variante de la metodología ZEE, y la han implementado en sus procesos normativos para regular la planificación del uso del suelo con recomendaciones y marcos regulatorios a través de la zonificación.
La eficacia de estos estudios es decididamente desigual. Los colonos y los agricultores corporativos han utilizado los componentes técnicos para fundamentar sus inversiones; pero la mayor parte de la deforestación es impulsada por el desarrollo de infraestructura, la demanda en los mercados de productos básicos y la especulación de tierras. No obstante, el proceso ZEE coincidió con programas para crear sistemas de áreas protegidas y ha apoyado las reivindicaciones territoriales por parte de comunidades indígenas. Distintos Gobiernos, las ONG e instituciones multilaterales continúan invirtiendo en estos estudios, argumentando que son esenciales para descubrir un camino hacia un desarrollo verdaderamente sostenible.
La ZEE en la Amazonía brasileña
La historia de la ZEE en Brasil comenzó en 1981, cuando el Congreso aprobó la Ley de Política Ambiental Nacional, que reconocía la zonificación ambiental como herramienta regulatoria para promover el uso racional del suelo y la protección de los ecosistemas. A esto le siguió en 1990 la formación de un grupo de trabajo para revisar las diferentes metodologías y establecer un enfoque estándar para la Amazonia. La responsabilidad fue transferida a los estados en 1994 e incorporada como un componente clave del Programa Piloto para Proteção das Florestas Tropicais (PPG7) .
La metodología se formalizó como procedimiento regulatorio mediante decreto presidencial en 2002, momento en el que el Gobierno estableció una comisión federal para coordinar el proceso (Comissão Coordenadora do Zoneamento Ecológico-Econômico do Território Nacional–CCZEE) y convocó una reunión de trabajo para acelerar su aplicación (Consórcio ZEE Brasil). De igual forma, en el año 2000 la ZEE se incorporó al proceso de planificación estratégica estatal cuatrienal (Plano Plurianual –PPA) por mandato constitucional.
En 2010, el Ministerio del Medio Ambiente publicó una Macro ZEE (1:1.000.000) de la Amazonía derivada de estudios preliminares a nivel estatal que proporcionó la primera visión oficial del futuro de la Amazonía. El Código Forestal de 2012 reforzó la importancia de la ZEE al estipular su uso para la implementación de disposiciones clave y obligó al Estado a producir una versión más detallada (1:250.000).
Hasta octubre de 2021, los estados de Acre, Pará y Rondônia habían completado versiones definitivas que fueron aprobadas por las autoridades federales. Mientras que Maranhão, Tocantins y Roraima tenían borradores en revisión. Amazonas y Amapá han completado estudios para subregiones seleccionadas que están más expuestas al cambio del uso acaparamiento de la tierra. Por lo general, los criterios de clasificación se encuadran en una de estas tres categorías: (1) consolidación de las áreas productivas existentes; (2) uso sostenible de los recursos naturales; y (3) áreas protegidas y tierras indígenas.
La primera categoría incluye siempre áreas donde predomina la agricultura y la ganadería a gran escala, como también granjas de pequeña escala (Maranhão, Rondônia y Pará) o medios de subsistencia basados en los bosques cerca de las principales carreteras (Acre y Amazonas). La segunda categoría suele contener zonas que apoyan los medios de vida basados en el bosque, incluidos aquellos dentro de asentamientos INCRA de tipo PAAD, pero también propiedades forestales privadas (Amazonas y Roraima) y comunidades de pequeños propietarios (Mato Grosso). Mientras que, la última categoría incluye unidades de conservación en todas las jurisdicciones, comprendidas aquellas que sustentan medios de vida basados en el bosque y, en algunos casos, la ganadería.
Varias versiones también reconocen áreas frágiles que requieren una gestión especial (Mato Grosso, Amazonas) y prevén un proceso acelerado para revisar y resolver cuestiones relacionadas con la tenencia de tierra (Acre, Roraima). Las diferencias reflejan la idiosincrasia de cada estado y la heterogeneidad social y económica de la Amazonía brasileña.
El proceso ZEE es visto favorablemente en Brasil, donde influye tanto la planificación federal como la estatal, como también el proceso de inversión de PPA y la revisión ambiental supervisada por la agencia de protección ambiental. La primera versión de la ZEE coincidió con un esfuerzo paralelo para proteger grandes extensiones de la Amazonía y proporcionó criterios técnicos y apoyo jurídico para la creación de docenas de unidades de conservación y territorios indígenas. Por ejemplo, se crearon catorce unidades de conservación y territorios indígenas en Acre después de completar su ZEE preliminar, mientras que en Pará se reservaron un total de 44 entidades de este tipo.
Las iniciativas de conservación habrían ocurrido de forma independiente, pero, al integrarlas en un análisis multisectorial con consideraciones explícitas sobre usos alternativos de la tierra, el Estado brasileño ha evitado muchos conflictos futuros.
Los documentos ZEE apoyan los esfuerzos para detener o frenar la deforestación al brindar claridad geográfica sobre qué zonas están fuera de los límites para el desarrollo agrícola, y al mismo tiempo actúan como referencia legal para reducir las oportunidades de acaparamiento de tierras. Las instituciones financieras del sector público, como el Banco do Brasil, están obligadas a revisar los proyectos de inversión y garantizar que cumplan con las disposiciones de la ZEE regional. Estos planes cuentan con un amplio apoyo público ya que, excepto en el estado de Mato Grosso, la consulta pública incorporó las aspiraciones de las partes interesadas.
La Secretaría de Medio Ambiente de Mato Grosso completó una ZEE detallada en 2008, pero sus disposiciones encontraron una vehemente oposición de parte de la agroindustria. La publicación del estudio coincidió con boicots internacionales dirigidos a Mato Grosso por sus sistemas de producción vinculados a la deforestación. El plan de zonificación habría complicado aún más la imagen del sector al etiquetar las granjas establecidas en la década anterior como insostenibles, particularmente aquellas en la cuenca superior del río Xingu. También habría restringido la futura expansión del modelo de producción de soya y maíz a pastizales previamente deforestados en la franja norte de los municipios ubicados en el valle de Araguaia, cerca de la frontera con Pará.
La legislatura estatal encargó un estudio alternativo y aprobó una versión radicalmente diferente en 2011. No obstante, el estudio revisado no cumplió con las pautas federales, siendo impugnado ante los tribunales por el fiscal y rechazado por la CCZEE en 2012. El gobierno estatal, que está obligado por ley a promulgar una ZEE, inició otro estudio que produjo una tercera versión en 2018 que esencialmente dividió la diferencia entre los dos estudios anteriores.
La tercera versión fue rechazada por instituciones que representan a agricultores, ganaderos, empresas madereras e industrias. Los críticos sostienen que las disposiciones de zonificación ponen en peligro el sustento de miles de familias rurales porque: (1) etiquetarían como no sostenibles aproximadamente el 20% de las tierras agrícolas existentes; (2) limitarían el potencial de conversión a la agricultura intensiva de un 69% de los pastizales existentes; y (3) crearían obstáculos medioambientales para el 78% de los sistemas de transporte a granel propuestos. La legislatura estatal creó una comisión especial en junio de 2021 para revisar la propuesta.
Imagen destacada: Puntos de calor del 2020 en zona próxima a los límites del territorio indígena Kaxarari, en Lábrea (Amazonas, en Brasil). Crédito: Christian Braga / Greenpeace.
“Una tormenta perfecta en la Amazonía” es un libro de Timothy Killeen que contiene los puntos de vista y análisis del autor. La segunda edición estuvo a cargo de la editorial británica The White Horse en el año 2021, bajo los términos de una licencia Creative Commons -licencia CC BY 4.0).
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