- En los últimos 20 años, la EIA se ha convertido en un factor ya incorporado a la planificación estratégica de los países, donde importa mucho las posibles compensaciones derivadas de los impactos ambientales y sociales.
- Es así como surgen las consultas públicas que permiten a la sociedad civil tener voz ante la aparición de la inversión privada o pública. En todos los sistemas de la Panamazonía el principio es el mismo: la posibilidad de cancelar un proyecto si sus impactos negativos son inaceptables.
- Para Killeen, uno de los conflictos de interés más evidentes ocurre cuando el contrato de construcción otorga a la propia empresa minera la responsabilidad de realizar tanto el estudio de factibilidad como la evaluación ambiental.
- Asimismo, los organismos financieros multilaterales exigen la realización de estudios medioambientales de alta calidad, pero sus asesores de crédito son evaluados por la cantidad de proyectos gestionados, no por su capacidad para rechazar proyectos de alto riesgo.
La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es un componente fundamental del proceso regulatorio, el cual ha evolucionado en las últimas dos décadas para extenderse tanto «hacia arriba», incorporándose a la planificación estratégica, como «hacia abajo», integrándose al procedimiento de concesión de licencias. Esto permite que el Estado y la sociedad civil puedan intervenir en las distintas etapas del proceso, ya sea para modificar la propuesta original o para corregir deficiencias que se detecten durante la construcción de la instalación o activo.
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Históricamente, los estudios de factibilidad, enfocados en la viabilidad técnica y financiera de proyectos de inversión intensiva en capital, han precedido a la mayoría de las iniciativas. Sin embargo, en la actualidad, estas evaluaciones se realizan considerando las posibles compensaciones derivadas de los impactos ambientales y sociales. En Brasil, por ejemplo, los estudios de factibilidad incluyen una consulta pública que permite a la sociedad civil cuestionar la necesidad de la inversión y proponer enfoques alternativos, como ha ocurrido recientemente en el debate sobre la exploración petrolera en la costa de Amapá. En Colombia, la normativa exige la realización de un Diagnóstico Ambiental de Alternativas, un estudio formal que evalúa diferentes opciones antes de aprobar un proyecto.
Si el proyecto supera esta etapa y tras la finalización de la EIA, los proponentes deben solicitar una licencia ambiental. La mayoría de los países han adoptado un proceso similar al Licenciamento Ambiental Trifásico de Brasil, el cual divide el procedimiento en distintas etapas con parámetros de referencia claramente definidos. Para proyectos de menor complejidad (B/EIA o C/EIA), los reguladores pueden optar por un procedimiento simplificado, el Licenciamento Ambiental Simplificado, que requiere un informe ambiental reducido en el que se identifican los impactos potenciales y las medidas de mitigación. También existe una alternativa intermedia, el Licenciamento Ambiental Simultâneo, que permite la emisión de dos licencias de manera simultánea.
Los procedimientos varían según la región, pero todos los sistemas comparten un principio fundamental: la posibilidad de cancelar un proyecto si sus impactos negativos son inaceptables. La denegación de una licencia ambiental no es inusual, aunque rara vez es definitiva.
En la Amazonía peruana, entre 1995 y 2023, se realizaron un total de 603 Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA). De ellas, todas excepto seis (6) fueron finalmente aprobadas, aunque 115 eran deficientes por lo que obligaron a sus promotores presentar modificaciones formales. Los cinco proyectos rechazados fueron: la central hidroeléctrica de Mazán, cerca de Iquitos, la controvertida línea de transmisión eléctrica entre Moyobamba e Iquitos, dos centrales hidroeléctricas próximas a Machu Picchu y la ampliación de un gasoducto en territorio indígena cercano a Camisea.
Energía hidroeléctrica: las EIA en la mira de la opinión pública
En la Amazonía brasileña se han construido varias centrales hidroeléctricas de gran envergadura. Tres de ellas—Belo Monte, Jirau y San Antônio, fueron aprobadas con una serie de condiciones establecidas en sus respectivos EIA. En cambio, el proyecto de São Luiz do Tapajós fue cancelado porque su evaluación destacó un impacto negativo significativo sobre una comunidad indígena, lo que lo hacía inconstitucional.
El proyecto Belo Monte, en el río Xingu, fue el más polémico y se sometió a un proceso de evaluación que duró cuarenta años. La oposición al proyecto provocó una reducción drástica de su escala, pasando de múltiples presas y embalses a un diseño singular con una única represa. El diseño buscaba mantener la conectividad del cauce natural del río mientras desviaba la mayor parte del flujo hacia una central eléctrica paralela.
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Los rápidos de São Luiz do Tapajós (flechas) fueron propuestos como sitio para una represa y un complejo energético esencial para convertir el río Tapajós en una vía fluvial industrial. Sin embargo, el proyecto fue detenido cuando se le negó la licencia ambiental (Licença Prévia) debido a su impacto negativo sobre una comunidad Munduruku, ubicada a unos 20 kilómetros río arriba. Crédito: © 2024 Planet Labs Inc.
Sin embargo, la calidad del EIA y el proceso de concesión de licencias fueron constantemente cuestionados. El Ministerio Público Federal (MPF) presentó 22 recursos legales impugnando la validez del proyecto, la rigurosidad de los EIA y el cumplimiento de las medidas de mitigación exigidas. A pesar de ello, el respaldo de los presidentes Lula da Silva y Dilma Rousseff aseguró la aprobación de las licencias de construcción y operación por parte del Instituto Brasileño del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (IBAMA). Finalmente, el Tribunal Supremo Federal rechazó los intentos legales de detener el proyecto.
Hoy en día, la instalación en Belo Monte es considerada un fracaso tanto técnico como financiero, ya que los caudales del río no son suficientes para operar la central a plena capacidad. Además, la reducción del agua en la Volta Grande ha devastado las poblaciones de peces aguas arriba y aguas abajo de la represa.
El proceso de aprobación de las dos centrales hidroeléctricas en el río Madeira—San Antônio y Jirau—fue menos polémico, en parte porque desde el inicio fueron concebidas como proyectos «de pasada», con embalses reducidos al mínimo.
Otro factor clave fue la diferencia en la población afectada. A diferencia de Belo Monte, donde comunidades indígenas protegidas por la Constitución de 1988 estaban en riesgo, el área afectada por las represas del Madeira estaba ocupada por comunidades tradicionales descendientes de caucheros, que no gozan del mismo nivel de protección legal.
Las predicciones de los ictiólogos sobre el impacto de las represas en la migración de especies comerciales, en especial el “bagre Goliat”, se confirmaron en 2019. Los estudios demostraron que estas especies no utilizaban las escaleras para peces construidas como medidas de mitigación, lo que ha tenido graves consecuencias para la biodiversidad del río.
La central hidroeléctrica de São Luiz do Tapajós es uno de los pocos casos en que un proyecto fue cancelado debido a la información contenida en su EIA.
Esta represa “de pasada” habría inundado aproximadamente el 7% del territorio indígena Sawré Muybu, forzando la reubicación de una aldea habitada por el pueblo Munduruku. La Fundación Nacional del Indígena (FUNAI) se opuso firmemente a la construcción, lo que llevó al IBAMA a declarar el proyecto «constitucionalmente inviable» debido a su impacto en la comunidad indígena.
Los tres proyectos aprobados precedieron a la cancelación de São Luiz do Tapajós por aproximadamente cinco años. Durante ese período, el panorama político se vio afectado por el escándalo de corrupción Lava Jato y la destitución de la presidenta Rousseff. El ambiente político tenso probablemente dificultó que operadores y grupos de presión lograran revertir las recomendaciones del equipo técnico y legal del IBAMA y la FUNAI.
Como era de esperar, el gobierno de Jair Bolsonaro intentó reactivar el proyecto, pero no tuvo éxito. Esto se debió, en parte, a que la decisión del IBAMA de rechazar el EIA había sido ratificada por un tribunal federal, lo que consolidó la inviabilidad del proyecto.
Minas industriales: Conflicto con las comunidades
La mayor empresa minera de Brasil, Vale S.A., opera diez minas industriales en la provincia minera de Carajás y tiene previsto abrir una más en el futuro cercano. El IBAMA ha supervisado la evaluación ambiental de siete de estas minas, ya que se encuentran dentro de bosques nacionales (FLONA Carajás y FLONA Tapirapé-Aquiri), mientras que la agencia estatal SEMA estuvo a cargo de las otras tres, ubicadas en áreas consolidadas, previamente colonizadoa y deforestadas entre 1970 y 2010.
Las minas supervisadas por el IBAMA y ubicadas dentro de áreas FLONA han evitado, en gran medida, conflictos entre los terratenientes y las comunidades locales, salvo con pequeños propietarios que ocuparon tierras públicas durante el auge migratorio de la década de 1970. Para desarrollar el complejo de mineral de hierro S11D, Vale necesitaba reubicar a estas comunidades, pero afrontó resistencia, ya que la mayoría de los residentes consideraron insuficientes las ofertas de compensación.
Se alega que la empresa recurrió a diversas tácticas coercitivas, con el respaldo de autoridades locales y de funcionarios dentro del propio IBAMA, mientras que los campesinos buscaron apoyo legal en la Comissão Pastoral da Terra de la Iglesia Católica. Finalmente, la empresa prevaleció en los tribunales, amparada en la legislación brasileña que otorga prioridad a las concesiones mineras del subsuelo sobre los derechos de propiedad superficial.
Sin embargo, los procedimientos legales se vieron complicados por la estrategia de Vale de adquirir terrenos mediante títulos de propiedad no certificados, lo cual ha sido calificado por los opositores del proyecto como una apropiación ilegal de tierras públicas.
Los conflictos por la tenencia de la tierra son aún más intensos en las áreas donde Vale está desarrollando la mina de cobre Cristalino, que será regulada por la autoridad estatal SEMAS. Si bien esta entidad suele ser considerada favorable a las empresas mineras, ha clausurado operaciones en casos de violaciones ambientales evidentes. Un ejemplo es la mina de níquel Onça Puma de Vale, que comenzó a operar en 2011 y fue demandada por comunidades indígenas que exigían compensación por la contaminación del agua.
En respuesta a un fallo judicial que ordenó a Vale indemnizar con 26,8 millones de Reales a la tribu Xikrin do Cateté de la nación Kayapó, SEMAS instruyó la suspensión de las operaciones. Sin embargo, la empresa apeló el veredicto, argumentando que la contaminación se debía a garimpeiros que explotaban yacimientos de oro antes del desarrollo de la mina industrial. La disputa ha dado lugar a una serie de medidas cautelares y contramedidas, provocando interrupciones intermitentes en las operaciones desde 2017. En abril de 2024, el litigio seguía en curso.
Quizás el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) más conflictivo en Pará sea el del proyecto de oro Belo Sun, ubicado frente a la central hidroeléctrica Belo Monte, al otro lado del río Xingu. Sus opositores sostienen que la explotación minera podría contaminar este río, una vía fluvial vital para los medios de vida indígenas. Además, la mina afectaría el asentamiento agrícola PA Ressaca, cuyos límites fueron modificados recientemente para facilitar la adquisición de tierras por parte de la empresa.
Belo Sun, una compañía canadiense que se autodenomina promotora de la «minería responsable», obtuvo en 2017 la Licença Prévia por parte de SEMAS. Sin embargo, en 2018 un tribunal federal suspendió dicha licencia al determinar que el proceso de consulta no cumplía con la legislación brasileña, ya que el proyecto afectaría el territorio indígena legalizado TI Arara da Volta Grande do Xingu. En consecuencia, la empresa fue obligada a presentar nuevamente su EIA ante el IBAMA.
Belo Sun apeló el fallo y, además, presentó una denuncia penal contra los activistas contrarios a la mina que ocuparon terrenos adquiridos a través del Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA). La viabilidad del proyecto se debilitó aún más en 2022, cuando los administradores del complejo hidroeléctrico Belo Monte advirtieron que los riesgos combinados de ambos proyectos justificaban la intervención del IBAMA. En 2023, un tribunal de apelaciones confirmó que la solicitud de licencia debía ser remitida al IBAMA.
Sesgo y supervisión en los procesos de EIA
Los litigios en torno a estos proyectos evidencian las limitaciones del proceso de EIA en la aprobación de proyectos de desarrollo complejos y conflictivos, especialmente cuando existen intereses creados que influyen en el sistema.
Uno de los conflictos de interés más evidentes ocurre cuando el contrato de construcción otorga a la propia empresa minera la responsabilidad de realizar tanto el estudio de factibilidad como la evaluación ambiental. Aunque en América Latina se prohíbe que filiales internas elaboren los EIA, los promotores suelen recurrir a un reducido grupo de empresas consultoras especializadas en estos estudios. No es sorprendente que estas firmas resalten su capacidad para guiar el proceso hasta la obtención de la licencia ambiental.
Las multinacionales occidentales pueden mostrar mayor sensibilidad hacia la importancia de un EIA con objetividad en comparación con empresas nacionales o chinas. Muchas cotizan en bolsa y sus ejecutivos son conscientes del impacto negativo de la mala prensa relacionada con la negligencia medioambiental. No obstante, estas empresas también deben maximizar sus ganancias y premiar a los equipos que cumplen con plazos y presupuestos.
Por su parte, los organismos financieros multilaterales exigen la realización de estudios medioambientales de alta calidad, pero sus asesores de crédito son evaluados por la cantidad de proyectos gestionados, no por su capacidad para rechazar proyectos de alto riesgo. En este contexto, los EIA más objetivos suelen involucrar a oenegés y académicos como consultores externos. Sin embargo, estas instituciones también pueden estar sujetas a sesgos, especialmente si enfrentan presiones financieras o políticas para aprobar un proyecto.
El diseño del proceso de EIA busca mitigar estos sesgos mediante consultas públicas y la separación entre la elaboración del estudio y su aprobación. Aún así, en la práctica, las agencias medioambientales suelen alinearse con intereses poderosos, ya sea por razones políticas o por una afinidad filosófica derivada de trayectorias educativas y profesionales similares. Este fenómeno, conocido en economía como captura regulatoria, ocurre cuando una entidad reguladora termina favoreciendo a las industrias que debería supervisar, en lugar de proteger el interés público.
En la Amazonía, donde gran parte de la población es de ascendencia indígena, el impacto de los proyectos mineros sobre el patrimonio cultural, las prácticas tradicionales y los valores comunitarios es significativo. Por ello, la EIA debe abordar posibles conflictos sociales desde el inicio, garantizando un proceso de consulta pública amplio y continuo, que informe a las comunidades, escuche sus inquietudes e integre sus aportes en la evaluación.
Una supervisión efectiva requiere que la sociedad civil tenga acceso a todos los documentos del EIA, permitiendo a sus analistas revisar la información y los argumentos que sustentan las decisiones. La actual revolución digital ha facilitado enormemente este acceso, transformando el panorama de la supervisión ambiental en la Amazonía.
Imagen destacada: Una muestra de las más de 55 tipos de peces del Río de la Plata, en el lado brasileño. Crédito: Rhett Butler.
«Una tormenta perfecta en la Amazonía» es un libro de Timothy Killeen que contiene los puntos de vista y análisis del autor. La segunda edición estuvo a cargo de la editorial británica The White Horse en el año 2021, bajo los términos de una licencia Creative Commons -licencia CC BY 4.0).
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