- Aunque haya sido un presidente controversial, Lula da Silva implementó el Plan de Acción para la Prevención y el Control de la Deforestación en la Amazonia Legal (PPCDAm) durante su primer mandato y tuvo mucho éxito.
- Para ello, se sirvió de políticas federales, estatales y locales, que permitieron modificar las conductas y modelos de negocio en la frontera forestal. De hecho, alcanzó con holgada anticipación el objetivo de reducir en 80% la deforestación.
- Aún así, otras amenazas continuaron en paralelo: el desmonte pequeño y la minería ilegal de oro, acrecentadas por gobiernos posteriores que buscaron un mercado global a través de la agroindustria.
- En esta sección, Killeen explica las fases de implementación de este interesante modelo que fue desmantelado posteriormente.
La drástica reducción de la deforestación en Brasil entre 2004 y 2012 fue el resultado de un enfoque gubernamental integral, estrechamente alineado con iniciativas privadas que respondían a los boicots internacionales contra materias primas brasileñas. Lanzado durante el primer año del primer mandato de Inácio Lula da Silva, el PPCDAm tuvo éxito gracias a su coordinación central desde la Casa Civil de la Presidencia (CC/PR).
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Este programa demostró que enfrentar la deforestación exige políticas combinadas a nivel federal, estatal y local. Aunque no la eliminó por completo, logró cambiar comportamientos y modelos de negocio en la frontera forestal. En 2009, Brasil se comprometió ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) a reducir la deforestación en un 80 % para 2020, meta superada en 2012, cuando la tasa anual fue solo el 20 % de la media histórica de los últimos veinte años.
Sin embargo, el PPCDAm no pudo frenar el desmonte pequeño ni la minería ilegal de oro, fenómenos en expansión. No se trató de un fallo de diseño, sino del resultado del cálculo político de las administraciones posteriores y de un mercado global que siguió impulsando la expansión de la agroindustria. Una reacción social alimentada por intereses creados con fuerte poder político y el descontento alimentado por el escándalo de corrupción Lava Jato, permitieron a Jair Bolsonaro desmantelar el programa durante su gobierno. Podría decirse que el PPCDAm fue el logro político más importante de los primeros dos mandatos de Lula da Silva, lo que justifica su reposición como eje central de su renovado compromiso de combatir la deforestación ilegal para 2027.
El PPCDAm estructuró sus acciones en cuatro (luego cinco) fases:
Fase I: 2004-2008. Despliegue
Durante este período inicial se consolidó un marco regulatorio que llevaba más de una década gestándose en oenegés y grupos de reflexión académicos. Entre sus primeras acciones concretas se encuentra inversiones en planificación territorial en las áreas adyacentes a la carretera BR-163, eje troncal que se está modernizando para apoyar la rápida expansión de las exportaciones de soya brasileñas.
De igual forma, se crearon nuevas áreas protegidas (unos 50 millones de hectáreas), se demarcaron tierras indígenas (aproximadamente 44 millones de hectáreas) y se elaboraron documentos de zonificación (ZEE) que teóricamente regularán el uso de la tierra en la zona de amortiguamiento a lo largo de la BR‑163.
También, una de las principales innovaciones en materia de seguimiento y control fue la mejora del Programa de Cálculo de Desmatamento da Amazônia (PRODES) para ofrecer datos anuales completos, y se implementó un sistema de alerta temprana que detectara la deforestación casi en tiempo real (Sistema de Detecção do Desmatamento em Tempo Real – DETER). Estos datos espaciales explícitos permitieron al IBAMA coordinar acciones con autoridades para perseguir los delitos medioambientales de deforestación ilegal, acaparamiento de tierras y tala ilegal. El alcance y la escala no tuvieron precedentes, resultando en más de 41.000 multas por un total de 3.900 millones de dólares, el embargo de un millón de hectáreas de pasto y tierras de cultivo agrícolas, y la incautación de un millón de metros cúbicos de madera.
Se atribuye que el éxito de la primera fase del PPCDAm se debe en gran parte al liderazgo de Marina da Silva, ex senadora por Acre y discípula de Chico Méndes, quién desempeñó como ministra de Medio Ambiente entre los años 2004 a 2008, y cuyo mandato termina con su renuncia en protesta por la decisión de Lula da Silva de avanzar en grandes proyectos hidroeléctricos en los ríos Madeira, Tapajós y Xingu.
Fase II (2009–2011): Impulso
Mientras que la primera fase del PPCDAm se centró en organizar un marco regulatorio efectivo y establecer el estado de derecho, la segunda fase tuvo como objetivo mejorar los incentivos económicos para que las operaciones de comando y control fueran más aceptables para los habitantes de la frontera forestal.
Una de las políticas clave fue la reforma de los procedimientos administrativos y legales para demarcar y formalizar el título legal de las áreas protegidas (ICMBio) y los territorios indígenas (FUNAI). Esta reforma incluyó una orden al INCRA para acelerar la certificación de la tenencia de la tierra en las reservas agrarias y en las reclamaciones privadas sobre tierras públicas no designadas (glebas). Los esfuerzos por rastrear el uso del suelo en propiedades privadas se vieron facilitados con la creación del Cadastro Ambiental Rural (CAR), una base de datos en línea administrada por el Servicio Forestal Brasileño (SERFLOR).
La base de datos del CAR se llenó rápidamente con productores de soya, ya que la inscripción se convirtió en un requisito impuesto por los comerciantes internacionales de materias primas que controlaban el acceso a los mercados extranjeros. Al mismo tiempo, el IBAMA y el Ministerio Público Federal (MPF) emprendieron acciones legales contra los procesadores de carne de res, como parte de una estrategia para obligar a los ganaderos a cumplir con el Código Forestal. Esta estrategia fue reforzada por las continuas mejoras en la capacidad de gestión de datos de los sistemas PRODES y DETER.
Las organizaciones de productores respondieron con el apoyo de EMBRAPA, implementando estrategias de producción alternativas como la rotación de cultivos y ganado, y sistemas integrados de producción que combinaban carne de res, cultivos y silvicultura.
Muchas de las actividades e iniciativas impulsadas o promovidas por el PPCDAm contaron con el respaldo financiero del Fondo Amazonía (1.300 millones de dólares), un vehículo financiero administrado por el Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), financiado con donaciones de los gobiernos de Noruega (92 %) y Alemania (7 %), además de otras fuentes (1 %).
Los incentivos económicos para apoyar la transición hacia una producción que no dependiera de la deforestación incluyeron subsidios dirigidos a poblaciones tradicionales (ribeirinhos) y la creación de la Bolsa Verde, un programa de transferencias monetarias para familias que vivían en situación de pobreza extrema (ingresos menores a US$ 30 mensuales).
Fase III (2012–2015): Consolidación
A medida que el PPCDAm entraba en su tercera administración presidencial, se incrementó la inversión en sistemas de producción sostenibles (alternativos), al tiempo que se empoderó a los estados y municipios para desarrollar sus propios programas e iniciativas.
Uno de los componentes clave fue el Programa de Regularização Ambiental (PRA), que ofreció a los propietarios de tierras registrados en el CAR una vía para cumplir con el Código Forestal. La mayoría de los productores había desmontado más tierra de la permitida por la ley, pero se les permitió continuar con sus operaciones y comercializar sus productos, siempre que firmaran un compromiso vinculante de cumplimiento mediante un Termo de Ajuste de Conducta (TAC). Este procedimiento administrativo exigía a los productores calcular su «deuda forestal» —es decir, la diferencia entre la cobertura forestal real y la exigida por ley— y comprometerse a reforestar o restaurar esas áreas en un futuro próximo.
Gran parte del éxito del PPCDAm en la reducción de la deforestación en tierras privadas puede atribuirse a los comerciantes de materias primas, quienes exigieron a sus proveedores unirse al CAR y negociar un TAC, que invariablemente incluía el compromiso de no realizar nuevas deforestaciones.
El enfoque integral del gobierno federal facilitó una estrecha colaboración con los gobiernos estatales, que fueron responsables de compilar los registros digitales del CAR dentro de sus jurisdicciones. En Pará, el estado con la tasa de deforestación más alta del país, las propiedades con deforestación excesiva fueron incluidas en una Lista de Desmatamento Ilegal. Popularmente conocida como la «lista negra», esta restringía a los infractores el acceso a crédito rural subsidiado y la posibilidad de vender su producción a grandes procesadoras de carne.
Estos incentivos negativos fueron complementados con políticas que premiaban a los gobiernos municipales que colaboraban activamente en la erradicación de la deforestación ilegal, como el Programa Municípios Verdes (PMV). En Mato Grosso, el gobierno estatal se asoció con organizaciones de productores para mejorar la productividad y otorgar incentivos fiscales con el fin de conservar el hábitat natural a través del programa Produzir, Conservar e Incluir (PCI).
Estos programas se reforzaron con campañas de orden público en curso dirigidas a propietarios responsables de deforestación ilegal. En una iniciativa de alto perfil, Amazônia Protege, el IBAMA identificó 1.262 parcelas de deforestación ilegal que totalizaban más de 176.000 hectáreas, cruzando datos de PRODES y DETER con los polígonos registrados en el CAR. Esta información permitió al Ministerio Público presentar 757 demandas civiles reclamando daños y perjuicios por aproximadamente 2.800 millones de reales.
La tasa de deforestación fluctuó en los siguientes cuatro años, reflejando tanto la persistencia de una nueva tasa base más alta como la incapacidad de desarrollar sistemas de producción alternativos que pudieran competir con los modelos convencionales. A pesar de que el fomento de estos modelos alternativos, posteriormente denominados «biocomercio», fue una prioridad declarada en todas las fases del PPCDAm, su crecimiento no cumplió con las expectativas de las ONG ni del ámbito académico. Con la notable excepción del açaí, la débil demanda de productos forestales sostenibles limitó la eficacia de los programas de transición hacia una economía más respetuosa del entorno.
La tercera fase comenzó con la sucesión presidencial de Lula da Silva a Dilma Rousseff, quien en 2013 transfirió la coordinación del PPCDAm de la Casa Civil (CC/PR) al Ministerio de Medio Ambiente. Este cambio institucional redujo su prioridad política. Cabe señalar que este período coincidió con una recesión económica, lo que limitó la capacidad del gobierno para destinar recursos a proyectos de biocomercio, considerados de alto riesgo y con pocas perspectivas de dinamizar la economía. A esto se sumó el impacto del escándalo de corrupción Lava Jato, que agravó la crisis económica y fiscal ya en curso.
Fase IV (2016-2020): Retroceso y disolución
Michel Temer mostró un compromiso considerablemente menor que su predecesor con la conservación de la Amazonía. No obstante, como presidente interino, permitió que el PPCDAm continuara bajo la dirección de los funcionarios profesionales del IBAMA, la FUNAI, el MPF y otras agencias. Sin embargo, sus esfuerzos se vieron limitados por el conservadurismo fiscal impuesto al gobierno por los mercados financieros internacionales. Esto condujo a recortes presupuestarios que resultaron en una reducción del personal de aproximadamente el 25 % en el IBAMA y el ICMBio.
Los intentos por ampliar la lucha contra la deforestación se vieron contrarrestados por la creciente influencia del lobby ruralista en el Congreso, que impulsó el intento del presidente Temer de reducir la extensión y el nivel de protección de áreas clave adyacentes a la BR‑163. Estas políticas fueron impugnadas por el Ministerio Público Federal (MPF) y finalmente revocadas por la Corte Suprema.
En 2019, el país eligió a Jair Bolsonaro, quien desfinanció de inmediato los componentes de seguridad pública del programa. Además, disolvió formalmente el PPCDAm y transfirió sus componentes restantes a la Comissão Executiva para Controle do Desmatamento Ilegal e Recuperação da Vegetação Nativa. La administración de esta nueva estructura pasó del Ministerio del Medio Ambiente (MMA) al Consejo Nacional de la Amazonía Legal, presidido por el vicepresidente Hamilton Mourão, un general retirado del ejército con experiencia limitada en asuntos medioambientales.
Entre las acciones implementadas por esta nueva entidad destacan la Operação Verde Brasil y la Operação Guardiões do Bioma, en las cuales se movilizó a las fuerzas armadas y al Ministerio de Justicia para combatir la deforestación ilegal, controlar los incendios forestales, proteger tierras indígenas y desmantelar organizaciones criminales. Aunque se desplegaron más de 100.000 soldados para combatir incendios, las acciones contra el acaparamiento de tierras y la deforestación ilegal fueron limitadas, mientras que las iniciativas para crear nuevas unidades de conservación y reconocer las reivindicaciones territoriales indígenas quedaron paralizadas. Como respuesta, Alemania y Noruega suspendieron en 2019 sus aportes al Fondo Amazonía.
Fase V (2023-2027): Reactivación y reforma
El primer día de su tercer mandato, Inácio Lula da Silva restableció el PPCDAm y volvió a situar su órgano superior de gobierno en la Casa Civil de la Presidencia de la República. Sin embargo, en lugar de ubicar la unidad administrativa dentro de la Casa Civil, la nueva estructura creó un subcomité ejecutivo en el Ministerio del Medio Ambiente, ahora renombrado como Ministerio del Medio Ambiente y Cambio Climático (Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima), bajo el liderazgo nuevamente de Marina Silva.
Al parecer, la antigua activista medioambiental y experimentada política no renunciará esta vez en protesta por las políticas que considere objetables, sino que buscará incidir desde dentro, promoviendo políticas medioambientales dentro de un gobierno de coalición que incluye a defensores con visiones considerablemente distintas a las suyas.
La quinta fase del PPCDAm remite a la primera, pero incorpora múltiples lecciones extraídas de los éxitos y fracasos de las cuatro iteraciones anteriores. Mientras que las fases anteriores se enfocaron en medidas de comando y control, como la aplicación de multas por deforestación y la planificación del uso del suelo, la nueva fase pone mayor énfasis en la promoción de medios de vida sostenibles.
Se ha renovado (y enfatizado) el enfoque en la agroforestería, la bioeconomía y el ecoturismo, con el objetivo de crear medios de vida alternativos —y realmente competitivos— para las familias que aún dependen de prácticas insostenibles, como la ganadería extensiva o la tala no planificada.
La reforestación y la restauración del hábitat se destacan como componentes integrales de los futuros paradigmas de uso del suelo, y se hace un mayor énfasis en el empoderamiento de los pueblos indígenas y las comunidades tradicionales, quienes fueron desatendidos en versiones anteriores del PPCDAm. Ahora se les considera fundamentales para el éxito del programa, no solo porque sus derechos son reconocidos como inalienables, sino también porque aportan conocimientos tradicionales, de sentido común, al diseño y la implementación de nuevas iniciativas.
La Fase V busca establecer alianzas más sólidas entre agencias gubernamentales, ONG, empresas privadas e instituciones de investigación, con el fin de aprovechar experiencia y recursos para mejorar la vigilancia y la aplicación de la ley. El objetivo es abordar las causas estructurales de la deforestación, como la demanda de madera ilegal y el apetito aparentemente insaciable por tierras cultivables destinadas al cultivo de soya.
Reconociendo el papel crucial de la titulación de tierras para frenar el acaparamiento, la Fase V acelerará —por fin— la regularización de la tenencia de la tierra en beneficio de las comunidades forestales, los asentamientos agrarios y los agricultores familiares. Esto requerirá que el INCRA simplifique sus procedimientos burocráticos y aumente la financiación para la demarcación de tierras.
Además de enfatizar el desarrollo de la bioeconomía, la Fase V también destaca la necesidad de crear mecanismos financieros, incentivos económicos y regulaciones que hagan que la producción sostenible resulte más atractiva que los modelos extractivos propios de la economía convencional. Como era de esperar, esto incluye estrategias para implementar REDD+, con planes para acceder a mercados de carbono que subsidien la conservación forestal, así como la movilización de recursos para financiar la restauración de hábitats forestales en propiedades privadas, a fin de que los productores puedan cumplir con el Código Forestal.
Imagen destacada: Ganado pastando en la deforestada Amazonía brasileña Crédito: Rhett A. Butler.
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