- Killeen explica la llegada de esta nueva política de distribución de la propiedad de las tierras en las distintas naciones amazónicas, así como la unánime resistencia de la élite conservadora casi feudal en dichos países.
- A la par, los Gobiernos adoptaron la lógica de Abraham Lincoln de repartir y poblar tierras fiscales en zonas de frontera. Para Killeen, aunque dicha política evitó el enfrentamiento directo con los grupos de poder, también originó el desastre ambiental del S XX: la invasión a tierras indígenas y la deforestación de millones de hectáreas de selva tropical.
- Tratando el caso específico de Brasil, el autor explica el rol actual del INCRA, institución heredera de la reforma agraria de los años 70. Una de sus funciones más importante es ser el registro nacional de tierras rurales, ya que sin propiedad refrendada no puede haber inversiones confiables.
- El INCRA además jugó un papel de colonizador, pues en las regiones de Pará, Mato Grosso, Amapá y Roraima pasaron a manos del INCRA como parte de un sistema nacional de carreteras que jamás cumplió la promesa de levantar cientos de kilómetros de carreteras en estas zonas remotas.
Los mercados inmobiliarios rurales de la Panamazonía están regulados por instituciones que son un legado de los movimientos de reforma agraria que desempeñaron un papel destacado en la política interna de cada país durante la última mitad del siglo XX. Antes de la Segunda Guerra Mundial, la región se caracterizaba por un sistema de tenencia de tierra casi feudal, con la propiedad concentrada entre familias adineradas de origen europeo.
En Bolivia, Perú y Ecuador, las grandes propiedades dependían de la mano de obra de los campesinos indígenas que creen tener vínculos ancestrales con la madre tierra. Mientras que en Brasil, Colombia y Venezuela, la mano de obra rural estaba compuesta por individuos a través de una relación contractual con terratenientes. A su vez, los Estados de la costa guyanesa se encontraban en las primeras fases del régimen poscolonial, por lo que la relación entre terratenientes y arrendatarios estaba en transición. Sin embargo, los campesinos sin tierra eran mayoría en un sistema económico abrumadoramente rural.
Esta desigualdad se convirtió en un polvorín político influenciado también por la llegada de los discursos marxistas y la aparición de movimientos radicales, luego de consolidarse la Revolución de Fidel Castro en Cuba. Diversos gobiernos de la región latinoamericana respondieron promulgando leyes de reforma agraria. Entre lo previsible, destaca las impopularidad de las medidas políticas entre las élites conservadoras que buscaban proteger su patrimonio financiero. De hecho, en décadas posteriores, estas naciones fueron dominadas por una serie de dictaduras militares que se diferenciaban en su nivel de adhesión a los principios de una auténtica reforma agraria. Pese a ello, todos se aferraron a una solución defendida originalmente por Abraham Lincoln: establecerse y desarrollar tierras fiscales en las áreas alejadas fronterizas.
La distribución de tierras fiscales en áreas silvestres era popular, y mejor aún, evitaba la medida políticamente peligrosa de violar los derechos de propiedad de la élite terrateniente. Los distintos gobiernos crearon instituciones de reforma agraria como respuesta a los reclamos de justicia social, pero simultáneamente delegaron en ellas la tarea de repartir tierras fiscales en sus provincias amazónicas. Estados Unidos apoyó estas iniciativas a través de la recién creada Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) y la Alianza para el Progreso, programa lanzado por John F. Kennedy en 1961. Irónicamente, la legítima preocupación por la desigualdad social en América Latina catalizó uno de los grandes desastres sociales y medioambientales del siglo XX: la invasión a tierras indígenas y la deforestación de millones de hectáreas de selva tropical.
Brasil
La reforma agraria en Brasil fue iniciada a través del Estatuto da Terra de 1964, ley que creo dos entidades: el Instituto Brasileiro de Reforma Agrária, para abordar la distribución desigual de la tierra; y el Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrário, para gestionar los procesos de colonización que se encontraban en marcha. En 1971, estas dos instituciones se fusionaron para crear el Instituto Nacional de Colonização y Reforma Agraria (INCRA) como entidad autónoma dentro del Ministerio de Agricultura. Las funciones administrativas del INCRA se pueden dividir en tres categorías principales:
- La redistribución de tierras mediante la reforma agraria,
- La asignación de tierras fiscales mediante programas de asentamiento, y
- La creación y gestión de un registro nacional de tierras rurales.
La primera categoría siempre ha sido políticamente difícil, mientras que la segunda se ha visto acosada por la ineficacia y la corrupción. La tercera es la función más importante del INCRA porque los mercados inmobiliarios rurales, que median la inversión en la producción agrícola, dependen de un sistema funcional de la tenencia de tierra que garantice los derechos de propiedad. Así, un registro disfuncional no sólo impide la inversión sino que socava los esfuerzos para promover el uso sostenible de la tierra y combatir el acaparamiento de tierras.
El INCRA como programa de reforma agraria
El INCRA se creó en respuesta a la prolongada desigualdad sobre la propiedad de la tierra en Brasil. Los análisis estadísticos utilizan un índice conocido como Coeficiente de Gini para medir la desigualdad y evaluar la riqueza, pero de igual forma se puede aplicar para medir la propiedad de la tierra. En Brasil, el Coeficiente de Gini sobre la tierra es de 0,87, muy por encima del promedio regional y entre los más altos del mundo. A pesar de los esfuerzos del INCRA por redistribuir la tierra y poblar la Amazonia con pequeños agricultores, la concentración de tierra en Brasil ha aumentado durante el último medio siglo. Esta desigualdad, combinada con la pobreza rural, promovió movimientos campesinos de mediados del siglo XX, que se consolidaron en 1984 como organización nacional con el nombre de Movimento dos Trabalhadores Rurales Sem Terra (MST). El MST actualmente cuenta con 1,5 millones de miembros, representando a 370.000 familias que residen en aproximadamente 7 millones de hectáreas adquiridas mediante una combinación de desobediencia civil no violenta y disputas legales.
La demanda de tierras y el poder político del MST han motivado a sucesivas administraciones abrazar la primera función de la misión institucional del INCRA: desde su creación ha redistribuido aproximadamente 4,3 millones de hectáreas, beneficiando a cerca de 130.000 familias en las áreas rurales consolidadas de las regiones Sur, Sudeste y Centro-Oeste. No obstante, esas cifras no son grandes considerando el contexto del patrimonio de tierras rurales de Brasil, y no han aliviado materialmente la desigualdad en la propiedad de la tierra. El impacto limitado de estas políticas, que se logran en gran medida mediante la compra o expropiación de fincas privadas, explica la importancia política de la segunda función institucional del INCRA, que depende en gran medida de las áreas forestales de la Amazonía.
El INCRA como instituto de colonización
El enfoque del INCRA sobre la distribución de tierras fiscales ha cambiado con el tiempo. En 1971, la dictadura militar de entonces decretó que las tierras fiscales situadas 100 kilómetros a cada lado de cualquier carretera nacional pasen a dominio del INCRA, tierras que eran previamente de dominio de los estados y posteriormente se conocieron como terras devolutas. Era la época del Programa de Integração Nacional – PIN, cuando se estaban construyendo miles de kilómetros de carreteras.
El decreto original no se basaba en las carreteras que se encontraban en construcción sino en todo el sistema nacional de carreteras, que incluía cientos de kilómetros de carreteras en regiones remotas que nunca se llegaron a construir. Pará, Mato Grosso, Amapá y Roraima perdieron alrededor del 70% de su superficie, Acre perdió alrededor del 90% y Rondônia y Tocantins cedieron literalmente todo su territorio al gobierno federal. Sólo el estado de Amazonas retuvo el control sobre partes importantes de su territorio. El banco de tierras federal recién creado se dividió en subunidades denominadas glebas, que periódicamente se abren para su colonización, venta o asignación a una categoría pública específica según criterios ecológicos, sociales y económicos.
En la década del 70, el INCRA inició su programa de asentamientos en la Amazonía organizando Proyectos de Colonización (PC) como parte del Programa POLOAMAZONIA. Se asignaron entre 8 y 12 millones de hectáreas para su distribución en propiedades de 50 a 100 hectáreas adyacentes a las carreteras en construcción en Rondônia y Acre (BR-364), Roraima (BR-175), Mato Grosso (BR-163), Pará (BR -230) y Maranhão (BR-316). El programa fue ampliamente criticado porque alentó a los colonos emigrar a áreas remotas y luego se los abandonó a su suerte. El banco de tierras a disposición para los pequeños agricultores durante la época del PC tenía capacidad para albergar a unas 120.000 familias, pero el INCRA logró atraer sólo a unos 25.000 participantes en las primeras fases del programa.
El INCRA modificó sus procedimientos en 1984 y comenzó a adoptar un enfoque más coordinado para la creación de comunidades pioneras, que pasaron a denominarse Projetos de Assentamento (PA). Al igual que la política anterior, estos proyectos favorecían explícitamente a los campesinos sin tierra, pero en esta ocasión el INCRA proporcionó apoyo a la extensión y crédito subvencionado, al tiempo que facilitó la prestación de servicios públicos por parte de las autoridades federales, estatales y municipales.
Con el tiempo, el sistema evolucionó para incluir proyectos de asentamiento estatales y municipales permaneciendo vigente hasta el año 2000, y asignando aproximadamente 25 millones de hectáreas que actualmente benefician a unas 433.000 familias. Dentro de estos territorios, se concedió a cada familia un contrato de derecho de uso provisional (Contrato de Concessão de Uso – CCU) para una parcela de cincuenta hectáreas. Al cabo de cinco años, estos contratos se convierten de uso permanente (Contrato de Concessão de Direito Real de Uso – CCDRU) y, finalmente, en un título de propiedad (Título de Domínio – TD).
Los poseedores de tierras en los PA pueden transformarse en propietarios después de haber pagado al INCRA una suma nominal por sus tierras y liquidado las deudas pendientes de los programas de crédito. Teóricamente, todo el asentamiento puede ser ” emancipado ” si el 50% de los habitantes optan por títulos de propiedad y vota a favor de disolver su asentamiento. Esta situación obliga a destinar tierras para servicios públicos (escuelas, clínicas, etc.) y cumplir con las normas dictadas por el Código Forestal (ver Capítulo 7); también pone fin a la posibilidad de acceder a los programas de crédito y asistencia técnica subsidiados por el INCRA. En 2018 se aprobó un proceso acelerado de emancipación y la opción está siendo promovida por el Gobierno de Bolsonaro como parte de su política de privatización de activos públicos y promoción de una economía de mercado.
Tras el cambio de las políticas medioambientales y de desarrollo al final de milenio, el INCRA modificó su paradigma de asignación de tierras para crear los Projetos de Assentamento Ambientalmente Diferenciado (PAAD). A diferencia de sus predecesores orientados a la agricultura, estos asentamientos se basan en la explotación sostenible de productos forestales madereros y no madereros, pescado y fauna silvestre. La diferencia en la filosofía de gestión ha llevado al INCRA a crear unidades de tierra más grandes con poblaciones humanas menos densas. Se tolera la agricultura itinerante, pero se hace hincapié en modelos de producción sostenibles informados (teóricamente) por un plan de gestión basado en criterios técnicos elaborados mediante un proceso consensuado. En 2020, el INCRA había acogido unas 127.000 familias en asentamientos del PAAD que abarcaban aproximadamente 13,5 millones de hectáreas.
Sin embargo, a diferencia de las parcelas individuales asignadas a los residentes en los asentamientos de la PA, estos tienen un régimen de arrendamiento comunitario. En la mayoría de los casos, a los residentes se le otorga inmediatamente una concesión permanente a largo plazo (CCDRU) porque el INCRA esencialmente reconoce los derechos de uso previo de las comunidades establecidas. A los beneficiarios nunca se les otorga un título legal completo, aunque pueden vender su concesión a largo plazo a personas que cumplan con las condiciones legales para participar en proyectos de tierras patrocinados por el INCRA. Las concesiones dentro de los programas PA y PAAD se pueden traspasar a los herederos en caso de muerte del beneficiario.
Los asentamientos del PAAD son similares a las áreas protegidas de uso múltiple administradas por el Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), organismo dependiente del Ministerio de Medio Ambiente. El INCRA reconoce estas unidades de conservación dentro de su misión institucional, lo que garantiza que sus residentes disfruten de los mismos derechos legales que los beneficiarios de los asentamientos de la reforma agraria y tengan acceso a créditos subsidiados y servicios públicos clave. Debido a que son parte del sistema de áreas protegidas, están sujetas a un mayor nivel de control y, en muchos casos, a un mayor apoyo institucional. También disfrutan de una mayor superficie forestal para mantener sus medios de subsistencia, con un promedio de unas 500 hectáreas por familia, frente a sólo 100 hectáreas dentro del sistema PAAD. La diferencia en la densidad de población es un factor importante para determinar si estas unidades de manejo de tierras de uso sostenible logran conservar el patrimonio forestal dentro de sus fronteras.
Los programas de monitoreo forestal han identificado los asentamientos del INCRA como una fuente importante de deforestación. Las primeras áreas de PC en Rondônia y Mato Grosso tienen una cobertura forestal inferior al 10%, aunque los asentamientos con una historia similar en Acre, Roraima y Pará conservan entre el 20 y el 40%.
Del mismo modo, los asentamientos de PA en el este de Pará han conservado sólo áreas vestigiales de bosque remanente (menos del 5%), mientras que aquellos en zonas remotas de Amapá y Amazonas conservan hasta el 90% de su cobertura forestal . La deforestación en los asentamientos del PAAD ha sido limitada (10%), pero no es insignificante. El hecho de que se ha conservado bosques tanto en las áreas de PA como de PAAD no es necesariamente una consecuencia de criterios de gestión, pues la lejanía, el aislamiento y la historia también determinan su destino como reservas forestales. La tasa anual de deforestación en todos los asentamientos del INCRA descendió de aproximadamente 450 mil hectáreas entre 2003 y 2005 a menos de 70 mil hectáreas en 2015.
Imagen destacada: Luces en medio de la foresta brasileña de Paratí. Crédito: Rhett A. Butler.
“Una tormenta perfecta en la Amazonía” es un libro de Timothy Killeen que contiene los puntos de vista y análisis del autor. La segunda edición estuvo a cargo de la editorial británica The White Horse en el año 2021, bajo los términos de una licencia Creative Commons -licencia CC BY 4.0).
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