- Si bien desde 1964 el proceso de reforma agraria se llevó a cabo bajo un régimen democrático, fue durante el gobierno militar de izquierda en el que se intensificó la repartición de tierras.
- El choque entre las miradas occidental y andina desembocó en que la primera buscó preservar la economía a escala; mientras que la segunda utilizaba administraba la tenencia comunitariamente de acuerdo con las costumbres tradicionales de las tierras altas.
- Para Killeen, la migración también de campesinos andinos a zonas ribereñas y de la selva está transformando los bosques.
El proceso de reforma agraria en Perú comenzó en 1964, y, en un principio, se trató de un esfuerzo cauteloso dirigido para resolver los ejemplos más atroces de explotación campesina, pero en 1969 un gobierno militar de izquierda lo intensificó dramáticamente. Entre 1970 y 1975, se confiscaron más de 15.800 propiedades, que cubrían un poco más más de nueve millones de hectáreas, y fueron redistribuidas a más de 370.000 familias campesinas. Los propietarios originales afectados debían ser compensados mediante la venta de bonos soberanos, pero la hiperinflación de los años 80 obligó al gobierno a incumplir sus obligaciones y la deuda pendiente sigue siendo objeto de acciones legales.
El plan original del gobierno militar era formar colectividades de productores que empoderaran las comunidades para asumir el control de sus tierras preservando al mismo tiempo la economía a escala. Esta idea no fue bien asimilada por los campesinos, quienes repartieron la tierra entre ellos mientras administraban la tenencia comunitariamente de acuerdo con las costumbres tradicionales de las tierras altas.
El régimen militar terminó en 1980 con la elección de Fernando Belaunde, defensor del desarrollo amazónico y proponente original de la Carretera Marginal de la Selva. Entre sus primeras medidas estuvo la creación del Instituto Nacional de Desarrollo (INADE), organismo autónomo adscrito al Ministerio de Agricultura (hoy MIDAGRI) que organizó Proyectos Especiales que incluían asentamientos en las tierras bajas tropicales, además de sistemas de riego en la costa y agricultura mecanizada en las tierras altas. Se crearon seis proyectos en tierras bajas, análogos a los proyectos de colonización en Brasil que distribuyeron tierras adyacentes a carreteras entonces en construcción (como en Bolivia) a inmigrantes indígenas de las tierras altas andinas.
De acuerdo con información de entonces, el gobierno deforestó 615.000 hectáreas en previsión de la llegada de colonos. Sin embargo, apenas 125 mil hectáreas fueron ocupadas por la primera oleada. Durante la década siguiente, un flujo constante de inmigrantes se adentró en el bosque tropical de las estribaciones (Selva Alta) y el piedemonte (Selva Baja). La tasa de deforestación estimada entre 1980 y 1990 superó las 250 mil hectáreas por año, aproximadamente el doble de la documentada desde 2000 y 2020. De igual forma, la población rural de las jurisdicciones amazónicas aumentó de tres a cuatro millones de habitantes, aproximadamente el doble de la tasa de crecimiento de las décadas anteriores y posteriores. En estos años también se produjo una explosión en el cultivo de coca en toda la Amazonía peruana, así como el surgimiento del grupo terrorista Sendero Luminoso y del Movimiento Revolucionario Túpac Amaru.
En 1992, el gobierno de Alberto Fujimori creó el Proyecto Especial de Titulación de Tierras (PETT) para regularizar los títulos de propiedad de todos los terratenientes peruanos. Al igual que en Bolivia, esto coincidió con políticas procedentes de organismos multilaterales para fomentar una economía de mercado y brindar seguridad jurídica a los poseedores de tierras. El PETT incluía salvaguardias para proteger y reconocer las tierras comunitarias de los pueblos indígenas, que en la lengua vernácula del Perú incluían tanto grupos de las tierras altas (comunidades campesinas) como tribus de las tierras bajas (comunidades nativas). El proceso se coordinó con otros programas para crear un sistema de concesiones forestales y organizar un sistema de áreas protegidas. El objetivo era repartir tierras fiscales entre distintas partes interesadas del Perú.
El proceso de saneamiento ha sido objeto de reformas administrativas periódicas, incluyendo un decreto de descentralización en 2003, que transfirió la ejecución a los Gobiernos Regionales (GORE) que, posteriormente y debido a una sucesión de hechos irregulares, generó una campaña anticorrupción que revirtió el programa nuevamente al gobierno central en el año 2007. En 2008, el PETT se fusionó con la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), un programa de alto perfil creado para formalizar los derechos de propiedad en los conflictivos barrios urbanos del país.
Esta agencia tenía la capacidad técnica para compilar un catastro digital, pero devolvió las responsabilidades administrativas al entonces Ministerio de Agricultura y Riego (hoy MIDAGRI). En 2014, dicha institución delegó las operaciones de campo a los gobiernos regionales en un renovado esfuerzo por descentralizar las funciones administrativas del Estado. En 2018, el MIDAGRI asumió plena responsabilidad de la COFOPRI para la compilación y gestión de un catastro nacional de tierras rurales, conocido como el Sistema Catastral para Predios Rurales (SICAR), administrado por la Dirección General de Saneamiento de la Propiedad Agraria y Catastro Rural (DIGESPACR).
A pesar de los vaivenes administrativos, el proyecto de tenencia de tierras mantuvo algún nivel de continuidad institucional puesto que el gobierno apalancó sus inversiones con préstamos del BID a través del Proyecto de Catastro, Titulación y Registro de Tierras Rurales (PTRT). Ejecutado como tres proyectos consecutivos durante 25 años, el componente comunal se ha beneficiado de una fuerte supervisión de la sociedad civil y la participación de organizaciones indígenas. A pesar de numerosos contratiempos, el PTRT ha logrado establecer un sistema nacional para registrar propiedades rurales, certificar sus títulos e incorporarlas a un catastro.
Predios comunales (o también propiedades indígenas)
La demarcación y regularización de los predios comunales se encuentra muy avanzada, sin embargo, existen importantes obstáculos que impiden la finalización del proceso. Hasta agosto de 2021, el MIDAGRI había registrado las propiedades de más de 5.680 comunidades campesinas, que abarcan 21 millones de hectáreas en la costa y la sierra. Desafortunadamente, el 25% de estás aún no ha sido validado completamente por la DIGESPACR, aparentemente debido a litigios derivados de la reforma agraria de los años 70.
En las tierras bajas, el SICAR ha registrado los reclamos de 1.950 comunidades nativas que abarcan aproximadamente 13 millones de hectáreas, donde alrededor de dos tercios han recibido un título validado, mientras que el resto está a la espera de que se resuelvan sus obstáculos burocráticos o legales. Las organizaciones que representan a las comunidades indígenas informan que existen al menos 500 pueblos adicionales que buscan ser “reconocidos”, ya que esto es requisito previo para solicitar un título de propiedad de tierras comunales. Los avances se han visto obstaculizados por las reivindicaciones conflictivas de tierras de otras partes interesadas.
Una encuesta realizada en 2017 enumeró 2.703 comunidades de las cuales 808 (30%) reportaron algún tipo de problema, entre ellos conflictos con otras comunidades (45%), con propiedades privadas (27%) o con individuos dentro de su propia comunidad (24%), así como con empresas madereras (14%), petroleras (7,3%) y mineras (5%), y con los mineros ilegales (1,6%).
El proceso de distribución de la tierra se complica aún más puesto que el Estado debe resolver los conflictos entre sus propias instituciones. Por ejemplo, aproximadamente 12 millones de hectáreas de vocación forestal no están a disposición de las comunidades ya que han sido transferidas en concesión por un período de tiempo determinado. De manera similar, las áreas protegidas creadas en los años 80 y 90, antes de que hubiera claridad en cuanto a la prioridad de las reivindicaciones indígenas, impiden al Estado otorgar títulos legales a comunidades establecidas desde hace mucho tiempo. Las directrices de gestión garantizan el acceso de los habitantes a los recursos naturales, pero a diferencia de sus pares de áreas cercanas, los habitantes indígenas de un área protegida nacional no tienen derechos de propiedad comunal. De igual forma, los recursos minerales del subsuelo son una fuente importante de discordia ya que, aunque pertenecen legalmente al Estado, su explotación está supeditada al consentimiento de las comunidades indígenas locales.
Estas limitaciones son particularmente complicadas para las aproximadamente 750 aldeas habitadas por unas 35.000 familias que se autoidentifican como comunidades ribereñas. Estos pueblos que habitan en los bosques tienen un patrimonio mixto que incluye un legado indígena, pero carece de afinidad étnica debido a los matrimonios mixtos y la deculturización. Residen a lo largo de todos los ríos principales, pero están más densamente poblados cerca de Iquitos.
A menudo, los ribereños coexisten y comparten recursos con comunidades étnicas, particularmente a lo largo de la frontera sur de la Reserva Nacional Pacaya Simiria. Recientemente, el gobierno regional de Loreto (GOREL) ha utilizado el protocolo de comunidad campesina para formalizar el estatus de 64 propiedades que abarcan aproximadamente 376.000 hectáreas.
Cerca de Pucallpa (HML #41) y Yurimaguas (HML #44), ambas comunidades nativas y comunidades ribereñas deben competir por la titularidad de la tierra y los recursos con una población en expansión que se autoidentifica como colonos. Al igual que en Bolivia, vienen de una cultura del altiplano donde las propiedades comunales son la norma, pero en la frontera forestal de la Amazonía peruana, han adoptado la propiedad privada como su camino hacia la prosperidad.
Imagen destacada: Los andes al amanecer se cruzan con las nubes. Crédito: Rhett A. Butler.
“Una tormenta perfecta en la Amazonía” es un libro de Timothy Killeen que contiene los puntos de vista y análisis del autor. La segunda edición estuvo a cargo de la editorial británica The White Horse en el año 2021, bajo los términos de una licencia Creative Commons -licencia CC BY 4.0).
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