- En esta sección, Killeen explica cómo las empresas extractivas operan para maximizar sus beneficios tanto en épocas de precios altos como bajos, ya que la demanda mundial puede ser muy fluctuante.
- Por ejemplo, a mayor consumo de minerales industriales le corresponde una mayor demanda de petróleo y gas. Ello ocurrió en un momento en que los suministros se encontraban limitados por la guerra y la geopolítica. Sin embargo, las empresas chinas fueron la excepción, ya que tenían mucho efectivo y respondían a una filosofía de gestión que considera el interés estratégico del Estado.
- A partir de enero de 2023, al parecer se encuentra en marcha otro auge de materias primas. En parte, esto se debe a la guerra de Ucrania y a las (aún desconocidas) dimensiones y duración del régimen de sanciones impuesto a Rusia por Estados Unidos, la Unión Europea y sus aliados en el Pacífico asiático.
- Sin duda, esto tiene un correlato directo con la explotación de recursos naturales en la Panamazonía, así como con aquellos actores que inciden en el éxito (o fracaso) de dichas empresas extractivas.
El capital de inversión fluye cuando los precios son altos, pero las empresas reducen las inversiones cuando éstos bajan. Sin embargo, las empresas no suelen abandonar sus proyectos una vez que están en marcha, en parte, porque se trata de una resistencia natural a cancelar una inversión existente, pero también porque los empresarios experimentados saben que los mercados son cíclicos. Si las empresas desean hacer caja cuando los precios de los minerales industriales son altos, deben tener capacidad instalada para aumentar la producción cuando el precio llegue a ser el adecuado.
Antes del 2000, dichos precios se encontraban en mínimos históricos, pero aumentaron dramáticamente durante las dos décadas siguientes: China comenzó una construcción de infraestructura sin precedentes en su transición de economía emergente a superpotencia global. La demanda de minerales industriales se reflejó en una mayor demanda de petróleo y gas en un momento en que los suministros se encontraban limitados por la guerra y la geopolítica. Casualmente, el precio del oro se cuadruplicó debido a las políticas fiscales y monetarias de Estados Unidos, debido en parte a oreció la expansión del sector minero en toda la región panamazónica, cuyos ingresos aumentaron en un 500% entre los años 2000 y 2013.
Tras la caída de los precios de las materias primas en 2014, la mayoría de las empresas redujeron sus estrategias de inversión. Las empresas chinas fueron la excepción, pues se encontraban llenas de efectivo y respondían a una filosofía de gestión que considera el interés estratégico del Estado. Desde entonces han reducido sus inversiones, presumiblemente debido a la reducción de la demanda en China vinculada a políticas para frenar el desarrollo de infraestructura.
Dado que los mercados de materias primas minerales son volátiles, las empresas ajustan la viabilidad de un proyecto basándose en un precio inferior al valor medio de mercado, el cual se calcula a lo largo de (al menos) una década. Por ejemplo, los proyectos de explotación de oro se basan en un precio internacional de alrededor de 1.200 dólares por onza troy, que equivale al 70% de su precio en enero de 2023. Las compañías petroleras alguna vez asumieron que el precio a largo plazo del petróleo era de alrededor de 100 dólares por barril, pero tras el colapso de los precios del petróleo en 2015, bajaron ese punto de referencia a 50 dólares, que es aproximadamente el 50% del costo de producción de un campo petrolero existente en Ecuador.
Entre 2020 y 2022, el precio del petróleo cayó a un mínimo de 30 dólares debido a la recesión mundial causada por el COVID-19, pero se recuperó a 130 dólares tras la invasión rusa de Ucrania.
A partir de enero de 2023, al parecer se encuentra en marcha otro auge de materias primas. En parte, esto se debe a la guerra de Ucrania y a las (aún desconocidas) dimensiones y duración del régimen de sanciones impuesto a Rusia por Estados Unidos, la Unión Europea y sus aliados en el Pacífico asiático. Pese a ello, este auge será diferente debido a la creciente demanda de ciertos minerales estratégicos necesarios para fabricar los componentes y la infraestructura que se requiere para la transición energética de los combustibles fósiles a las energías renovables. Estos minerales existen en la Panamazonía en cantidades mundialmente significativas y habrá una presión económica importante para el desarrollo de esos recursos.
La realidad del riesgo político
A diferencia de los derechos adquiridos sobre la explotación de minerales en las economías avanzadas, en todos los países latinoamericanos los recursos del subsuelo pertenecen al Estado, independientemente de quién sea el propietario de la tierra. Esto incluye a la propiedad privada, como también a las tierras comunales y territorios que han sido cedidos por el Estado a grupos indígenas. En consecuencia, la relación entre el Estado y la empresa privada define la responsabilidad jurídica que se reparte entre el Estado y el operador, así como la distribución de los costos y beneficios que acompañan al desarrollo de los campos mineros y yacimientos petrolíferos. Es posible que los propietarios de tierras no tengan derechos legales sobre los beneficios económicos, pero sí tienen el poder de interrumpir su desarrollo a través de protestas civiles, lo que explica el diseño de los regímenes de regalías para favorecer a las comunidades locales.
Las industrias extractivas son intensivas en capital, término que describe empresas que requieren una gran cantidad inicial de capital financiero antes de generar ingresos en efectivo. Algunas minas industriales pueden requerir más de mil millones de dólares para desarrollarse, como también más una, o quizás dos décadas, entre el descubrimiento del depósito mineral y su eventual explotación. El desarrollo de petróleo y gas es aún más caro, debido al costo de los estudios sísmicos y los pozos exploratorios (muchos de los cuales fracasan) previos a la decisión de desarrollar un yacimiento.
Y en cuestión a la duración del proyecto, o más comúnmente el tiempo, éste sí es un factor de riesgo ya que el tiempo es dinero. Además de ser un cliché, es una verdad ineludible. Un retraso puede convertir a cualquier inversión prometedora en una empresa mediocre, mientras que una adversidad medioambiental o una crisis política pueden convertirse en un desastre financiero. Las empresas exitosas triunfan porque sus proponentes identifican y gestionan eficazmente las diversas formas de riesgo que podrían poner en peligro sus inversiones.
El aumento de los ingresos de la industria extractiva en la década de 2000 incrementó el riesgo político que refleja la historia de agitación política de América Latina. La región había experimentado un auge de inversiones tras la privatización de empresas estatales en la década de 1990, lo que catalizó el surgimiento de nuevos proyectos que maduraron en la década de 2000 permitiendo así el crecimiento fenomenal de los ingresos públicos durante el auge de las materias primas.
El apogeo de las políticas neoliberales provocó reacciones violentas en Bolivia y Ecuador. A pesar de la retórica de los gobiernos de izquierda, el desarrollo y la exploración minera siguieron siendo en gran medida dominio del sector privado. Solo Venezuela excluyó la inversión del sector privado, y su economía de recursos naturales, incluidos hidrocarburos y minerales industriales, es actualmente sólo una fracción del tamaño que tenía en los años 90. En el caso del Perú, las elecciones de 2021 pusieron de relieve el potencial de riesgo político con el triunfo de un candidato socialista que (brevemente) expresó su deseo de nacionalizar industrias estratégicas. Su destitución del cargo en diciembre de 2022 ha provocado protestas generalizadas que amenazan con desestabilizar aún más el país.
Partes interesadas e intereses creados
Los ingresos generados por la explotación de minerales industriales e hidrocarburos fluyen hacia las cuentas de corporaciones con accionistas ubicados en los seis continentes, incluidas varias que figuran entre las entidades corporativas más grandes del planeta. Sus operaciones cuentan con el apoyo de una multitud de empresas locales y nacionales, ya sea como contratistas o como proveedoras de insumos y servicios esenciales. En conjunto, estas corporaciones multinacionales y sus socios nacionales crean empleos que abarcan todo el espectro social, desde el obrero común hasta el ingeniero calificado. Las oficinas de estas corporaciones, ubicadas en las capitales regionales y nacionales, suelen emplear a miembros de las élites sociales y políticas. Ejercen su influencia comprando publicidad en los principales medios de comunicación, participando en cámaras de comercio y presionando a los legisladores para que formulen políticas que beneficien a su industria.
Los distintos gobiernos están predispuestos a apoyar las industrias mineras y de hidrocarburos porque están orientadas a la exportación y generan ingresos para el Estado. Con muy pocas excepciones, las empresas mineras siempre cuentan con el respaldo de los Ministerios de Finanzas que, a su vez, se encuentran en sintonía con la necesidad de mantener una balanza de pagos positiva. La misma lógica se aplica a la producción de petróleo y gas, pero se ve reforzada por la producción nacional que alivia la necesidad de importar energía. Dichos ministerios se cuentan entre los más influyentes del Gobierno, tanto por sus conocimientos técnicos como por sus estrechas relaciones con los bancos multilaterales de desarrollo que ven al sector extractivo como un componente esencial de la economía global. Además, los préstamos basados en el sector extractivo atraen a los funcionarios de los bancos de desarrollo, quienes son evaluados según su capacidad para cerrar acuerdos y generar ingresos por intereses para la institución.
Una de las tareas más importantes de los organismos multilaterales de desarrollo es organizar y financiar estrategias nacionales de desarrollo, que orientan las carteras de préstamos y reflejan las prioridades de desarrollo a largo plazo de los gobiernos.
En las últimas dos décadas, la orientación filosófica de estos documentos ha evolucionado gradualmente para incorporar los conceptos de sostenibilidad. No obstante, todavía conservan los componentes centrales de los modelos económicos convencionales. Los planes estratégicos nacionales a menudo buscan agregar valor a los productos básicos de los recursos naturales acompañados de iniciativas para transformar estos productos en bienes industriales. Esto requiere energía (en ocasiones, mucha) lo que ha fomentado la expansión de la energía hidroeléctrica y la bioenergía.
En el siglo XX, las estrategias de desarrollo eran diseñadas en gran medida por agencias nacionales, pero ahora también las generan los gobiernos regionales, donde los funcionarios electos se encuentran menos comprometidos con el desarrollo sostenible y siguen siendo una fuerza poderosa para promover la expansión del sector extractivo. Las élites locales suelen tener una orientación filosófica basada en modelos empresariales convencionales y, aunque muchas veces defienden la sostenibilidad y la conservación, simultáneamente apoyan al sector extractivo.
Las industrias extractivas también se benefician de una puerta giratoria de conocimientos técnicos entre las empresas privadas y los ministerios gubernamentales. Aunque estén obligados a la ética profesional, los funcionarios públicos suelen compartir con sus colegas corporativos una visión que refleja sus propias ambiciones personales. Creen que un sector minero robusto y rentable es de interés nacional; mientras que muchos están convencidos de que sus acciones para promover las mejores prácticas son beneficiosas para el sector y el país.
En ese sentido, estos actores poderosos y bien conectados de la economía convencional deben enfrentarse a un movimiento compensatorio que se opone al desarrollo actual del sector extractivo. Establecidos como Organizaciones no Gubernamentales (ONG), los defensores del medio ambiente operan a nivel mundial, nacional y local. Algunos son expertos en librar guerras de relaciones públicas y se oponen sistemáticamente a todo tipo de desarrollo minero. Otros buscan reformar la industria promoviendo mejores prácticas tanto en el sector medioambiental como en el social. Ambos grupos se basan en información proporcionada por académicos capacitados para identificar y cuantificar los impactos ambientales y sociales que influyen en un proceso regulatorio conocido como Análisis de Impacto Ambiental (EIA).
Algunos críticos sostienen que este proceso es sesgado a favor de las empresas y partes interesadas gubernamentales, una visión compartida por comunidades locales que, comprensiblemente, se muestran reticentes a permitir cualquier alteración masiva de su paisaje local. Las partes más interesadas son las comunidades indígenas que habitan el paisaje del proyecto durante décadas, siglos o más. Ellos saben, por experiencia propia, que los beneficios de la extracción de minerales son de corto plazo y que los daños serán permanentes. Igualmente reconocen que la mayoría de los recursos económicos (regalías e impuestos) fluyen hacia los gobiernos locales y regionales y que rara vez son controlados por su comunidad.
A ello se suma que, en el pasado reciente, han sido despojados por completo de sus tierras, ya sea por haber sido desplazados por la propia concesión minera, o por la avalancha de inmigrantes para establecerse en las tierras adyacentes a la mina (como ocurrió en Parauapebas, en Brasil) o a lo largo de carreteras de acceso construidas para dar servicio a los campos petroleros (por ejemplo, en Sucumbios, Ecuador).
Los grupos indígenas se han convertido en expertos defensores sus derechos. Afortunadamente, poseen un arma jurídica enormemente poderosa denominada Consentimiento Libre, Previo e Informado (CLPI). Conocido por su acrónimo en inglés, FPIC, este principio está consagrado en un Tratado Internacional que obliga a gobiernos y corporaciones a sentarse con las comunidades afectadas y explicar, en un lenguaje accesible, las dimensiones del desarrollo propuesto. El proyecto sólo puede continuar si las comunidades consienten su ejecución. Debido a que el Tratado ha sido ratificado por las legislaturas nacionales, sus elementos son exigibles en virtud a los códigos civil, administrativo y penal del país signatario. Esencialmente, las comunidades indígenas han obtenido poder de veto de facto sobre el desarrollo de cualquier recurso mineral ubicado debajo o adyacente a su territorio.
Es muy poco probable que, en la actualidad, la mayoría de los gobiernos hubieran aceptado los términos del Tratado si hubieran comprendido plenamente las repercusiones de esa decisión. Asimismo, es importante saber que ello se tomó en consideración durante el período del llamado Consenso de Washington, cuando las agencias multilaterales de desarrollo imponían reformas a los países en desarrollo como parte de un proceso sistemático para mejorar la gobernanza y promover el papel del sector privado. Con el paso del tiempo, los gobiernos han ignorado o intentado suavizar los requisitos del CLPI subvirtiendo o simplemente obviando el proceso de consulta.
El intento más obvio de eludir el proceso del CLPI fue organizado por el gobierno del presidente Bolsonaro, que en 2019 propuso una ley federal estableciendo un proceso de consulta distinto, controlado por agencias gubernamentales en lugar de por las propias comunidades. Bolsonaro perdió su intento a la reelección, pero su partido sigue siendo una fuerza electoral importante que controla numerosos gobiernos locales y regionales. De todos modos, la minería irregular en Brasil, o los garimpeiros siempre ha sido un fenómeno ilegal; mientras que el CLPI ha sido utilizado únicamente por empresas mineras.
En Perú, en abril de 2022, el Tribunal Constitucional declaró que el CLPI no era un derecho fundamental del que gozaban los pueblos indígenas, decisión que abrió el camino para que el presidente Pedro Castillo propusiera el concepto de rentabilidad social que equilibra expresamente el interés nacional, tal como lo percibe el gobierno central, con las demandas locales formuladas por la sociedad civil. El presidente peruano, que fue depuesto en enero de 2023, apoyó nominalmente el concepto de CLPI, pero sostuvo que las comunidades locales pueden apoyar el desarrollo minero cuando fuera de su interés.
En Ecuador, sucesivos gobiernos han intentado eludir el CLPI insistiendo en que una consulta no equivalía a un consentimiento, mientras reclutaban líderes indígenas para apoyar la producción minera a cambio de paquetes compensatorios vinculados a proyectos específicos. Esa estrategia fue declarada inviable por la Corte Constitucional del Ecuador al reafirmar la primacía del consentimiento. El gobierno de Guillermo Lasso sigue comprometido con la expansión del sector minero, pero ahora lo hará respetando el proceso del CLPI.
Imagen destacada: El aumento de los ingresos de la industria extractiva en la década de 2000 incrementó el riesgo político que refleja la historia de agitación política de América Latina. Crédito: Sociedad Nacional de Minería.
«Una tormenta perfecta en la Amazonía» es un libro de Timothy Killeen que contiene los puntos de vista y análisis del autor. La segunda edición estuvo a cargo de la editorial británica The White Horse en el año 2021, bajo los términos de una licencia Creative Commons -licencia CC BY 4.0).
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