- Killeen prosigue con el devenir de instituciones como el INCRA en Brasil, un país de dimensiones continentales que ha puesto a prueba la capacidad del Estado para manejar tierras fiscales y registrar a propietarios de predios rurales.
- Si bien la Reforma Agraria a inicios de los 70 buscó promover la entrega de tierras fiscales a pequeños agricultores, a fines de esa década el ímpetu había desaparecido desde el Gobierno central debido a sus altos costos y nula productividad. Así, se privilegió la acelerar la transferencia a corporaciones y familias influyentes con capacidad de inversión en empresas productivas de economía a escala.
- Con la vuelta a la democracia en 1985, la sociedad civil reclamó medidas legislativas y jurídicas para combatir el acaparamiento de tierras. Al revisar la legalidad de las inusualmente grandes propiedades amazónicas, se descubrió la colusión de funcionarios públicos y la complicidad de jueces que validaron 24 millones de hectáreas como legales.
- A la fecha, el Catastro Ambiental Rural (CAR) ha permitido pequeños propietarios obtengan el registro oficial para sus propiedades. Pero también ofrece facilidades para que los acaparadores de tierras documenten reclamos dudosos ubicados en bosques fiscales y, en consecuencia, se aliente una mayor deforestación.
Como decíamos en el anterior post, el tercer pilar de la misión institucional del INCRA abarca temas tanto administrativos como legales de la tenencia de tierra en Brasil. Como tal, es la agencia más importante que regula los mercados inmobiliarios rurales, ya que se encarga de recopilar y organizar los registros de todas las propiedades rurales de dicho país, incluyendo los aspectos morfológicos, así como todas las ventas, subdivisiones y unificaciones posteriores.
Desde el punto de vista jurídico, los funcionarios del INCRA deben revisar y verificar la legitimidad de los documentos y validar los atributos espaciales de cada parcela. Se trata de una tarea gigantesca que pondría a prueba la capacidad de gobernanza de cualquier país, pero que resulta particularmente desafiante en un país de dimensiones continentales que se encuentra experimentando una distribución masiva de tierras.
La decisión de organizar las propiedades rurales en un registro nacional de tierras, el Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), coincidió con las políticas de transformación de la Amazonia a través de la migración y los asentamientos. Esa tarea podría haberse completado automáticamente si los programas para pequeños agricultores, que distribuyeron alrededor de 12 millones de hectáreas, hubieran registrado esas transacciones con exactitud y precisión. Pero ello no ocurrió: esa oportunidad perdida se vio complicada por una decisión colateral de facilitar una fiebre de tierras que se estaba produciendo orgánicamente en todo el este y sur de la Amazonía.
Aproximadamente a partir de 1978, el gobierno militar de entonces se desanimó con el proceso de asentamiento de pequeños agricultores debido al alto gasto que suponía, el escaso rendimiento económico y las pésimas relaciones públicas. En su lugar, se decidió acelerar la transferencia de tierras fiscales a corporaciones y familias influyentes con capacidad de inversión en empresas productivas de economía a escala. En las dos décadas siguientes, se transfirieron más de 100 millones de hectáreas de tierras fiscales a grandes terratenientes mediante diversas operaciones legales y extralegales.
La forma más sencilla era obtener una concesión de tierras de algún organismo gubernamental. Por lo general, este procedimiento se disimulaba de concesiones para organizar proyectos privados de colonización que, posteriormente, se convertían en propiedades empresariales. Otra táctica consistía generar un circuito de transacciones de una pequeña propiedad y ampliar sus dimensiones en cada etapa. A través de estos procedimientos, muchas propiedades se crearon de la nada.
Por si fuera poco, el Fundo para Investimento Privado no Desenvolvimento da Amazônia (FIDAM), una filial de la Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM), prestaba dinero a empresas ganaderas y blanqueaba títulos dudosos. En estos casos, el FIDAM exigía a los acreedores documentación que confirmen sus derechos de propiedad en las oficinas regionales o agencias estatales del INCRA, todos ellos atendidos por personas interesadas en facilitar la inyección de inversión en sus jurisdicciones.
La colaboración abierta de múltiples agencias estatales y federales creó un entorno permisivo del que aprovecharon los especuladores apropiándose de tierras escasamente pobladas por caucheros y comunidades indígenas. La aprobación tácita de las transacciones inmobiliarias fraudulentas se formalizó en 1976, cuando el gobierno militar promulgó una ley de regularización de tierras que incluía una disposición para otorgar títulos de propiedad a predios que habían sido creados mediante procedimientos extralegales, si los actuales propietarios los habían comprado «de buena fe”. De este modo, cada transferencia de una propiedad, o transacción financiera mediada por un banco, proporcionaba un manto de seguridad jurídica.
El INCRA no inició un esfuerzo serio de catalogación y revisión de los reclamos de tenencia de tierra hasta aproximadamente 1993, tras el cual lanzó iniciativas periódicas para consolidar el SNCR con niveles crecientes de sofisticación electrónica. Los predios considerados legales se incorporaron a la base de datos del SNCR y a los propietarios se les emitió un Certificado de Cadastro de Imóvel Rural
Tras la restauración de la democracia en 1985, la sociedad civil reclamó medidas legislativas y jurídicas para combatir el acaparamiento de tierras. Un reportaje publicado por la revista VEJA en 1999 motivó a la administración Cardoso revisar la legalidad de las inusualmente grandes propiedades amazónicas. La secretaría del INCRA en Manaos llevó a cabo una auditoría sobre las propiedades que tengan más de 10.000 hectáreas, identificando a más de 2.900 de ellas que cubrían aproximadamente 87 millones de hectáreas. Se pidió a los supuestos propietarios proporcionar documentación que respaldara sus reclamaciones, por lo que el resultado de la auditoría provocó que el INCRA rescindiera los títulos de propiedad de 63 millones de hectáreas.
Este escándalo provocó la creación de una comisión parlamentaria del Congreso (Comissão Parlamentar de Inquérito), que investigó la transferencia ilegal de tierras fiscales en siete de los nueve estados de la Amazonía. Conocida como CPI do Grilajem , la investigación identificó 37 millones de hectáreas adicionales de bosque que se habían obtenido de manera fraudulenta mediante transacciones de predios de entre 1.000 y 1,6 millones de hectáreas. El informe, publicado en 2003, relata detalladamente los mecanismos del acaparamiento de tierra, la colusión de funcionarios públicos y la complicidad de jueces que validaron 24 millones de hectáreas en decisiones judiciales, incluidos 12 millones de hectáreas en nombre de un solo individuo.
El INCRA revirtió algunos de esos predios, pero no todos. Las acciones legales por parte de los propietarios agraviados retrasaron el proceso de reversión, particularmente en Pará. Allí, las empresas madereras continuaron explotando sus tierras mientras el sistema judicial evaluaba sus reclamos. A partir de 2021, la base de datos del INCRA continuó enumerando múltiples propiedades forestales con más de 100 mil hectáreas, incluida una finca de 913 mil hectáreas que fuera confiscada en 2004 tras la investigación del Congreso.
Las conclusiones de la Comisión llevaron a que se invierta en la capacidad técnica del INCRA para gestionar el SNRC, incluido el desarrollo de una base de datos geoespacialmente precisa: el Sistema Nacional de Certifcação de Imóveis. (SNCI). Lanzado en 2003, el SNCI era un sistema engorroso que dependía de funcionarios públicos para verificar la información y luego incorporar la propiedad a su catálogo digital. Fue reemplazado en 2013 por el Sistema de Gestão Fundiária (SIGEF), donde el propietario del terreno, algún o consultor, carga los datos a través de una aplicación web, posteriormente verificados por el personal del INCRA.
Por alguna razón –presumiblemente técnica– los dos sistemas nunca se han fusionado. El SNCI incorporó 15.330 propiedades y, en junio de 2021, el SIGEF albergaba unas 142.000, frente a 73.000 en 2017. Para poner esto en perspectiva, el número de propiedades certificadas en 2020 representó solo el 15% de las propiedades rurales enumeradas por el censo agrícola del IBGE de 2017. Sin embargo, las propiedades registradas en el SNRC abarcan el 70% de la huella espacial total de todas las propiedades agrarias, dato que destaca la distribución desigual de las tierras fiscales en la Amazonía.
Las deficiencias del SNCR condujeron al desarrollo de catastros paralelos. La autoridad tributaria nacional depende del Cadastro Fiscal de Imóveis Rurais (CAFIR), donde esta base de datos no incorpora atributos espaciales, pero incluye a grandes y medianos propietarios de tierras que se registran en el sistema para pagar impuestos y, de paso, legitimar aún más sus propiedades. En 2015, el gobierno decidió unir el SNRC y el CAFIR en un solo registro: el Cadastro Nacional de Imóveis Rurais (CNIR). Aparentemente, esto forma parte de una estrategia más amplia para mejorar la recaudación de impuestos, pero al igual que el CAFIR, el CNIR incluirá tanto a propietarios como a poseidueros. El CNIR no emite un certificado de regularización de títulos (CCIR), que seguirá siendo responsabilidad del INCRA; sin embargo, el CNIR generará un documento que será exigido para futuras transacciones inmobiliarias y que, de ser así, funcionará efectivamente como una especie de escritura.
A pesar de que fuera autorizado legalmente en 2001, la consolidación del CNIR ha cobrado un nuevo impulso desde la elección de Jair Bolsonaro, y todos los propietarios de tierras recibieron instrucciones de registrarse antes de finales de 2022.
Otro registro de tierras paralelo es el Cadastro Ambiental Rural (CAR), creado en 2009 como parte del Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal. (PPCDAm), una estrategia intersectorial de gran éxito para combatir la deforestación ilegal. El registro en el CAR es obligatorio, pero, para garantizar su éxito, las autoridades y las partes interesadas del sector privado crearon múltiples incentivos para promover la participación. Entre los incentivos positivos figuran el acceso a créditos subsidiados y la prestación de asistencia técnica, y entre los negativos se incluyen barreras a la comercialización de cultivos y ganado impuestas por los comerciantes de materias primas y empacadores de carne.
Las empresas utilizan el CAR para monitorear la deforestación y, supuestamente, excluir de sus cadenas de suministro a los productores que talan bosques ilegalmente. La agroindustria ha promovido agresivamente el CAR como un componente clave en su estrategia para proteger los mercados externos de Brasil de posibles boicots de parte de los consumidores. Desafortunadamente, los acaparadores de tierras están intentando utilizar el CAR para crear antecedentes documentales que respalden reclamos fraudulentos, estrategia que puede tener éxito considerando el apoyo de la administración Bolsonaro a la expansión de la frontera agrícola.
Como catastro, el CAR ha evitado los escollos del SNCR al aceptar el registro de todos los predios de tierra independientemente de su situación jurídica e ignorar los reclamos territoriales conflictivos. Se espera que los participantes se ajusten a la normativa medioambiental; sin embargo, la inscripción proporciona una vía flexible (abierta) para cumplir con el Código Forestal. En consecuencia, la respuesta de los propietarios de tierras ha sido abrumadora y el CAR ofrece una descripción alternativa del número y ubicación de todos los reclamos de tierras.
La enorme brecha que existe entre el CAR (755.000 predios) y el SNCR (135.000 predios) pone de manifiesto tanto la disfunción como la inequidad en los programas del INCRA para formalizar la tenencia de tierra. Las tareas técnicas asociadas con la verificación de las particularidades legales y geoespaciales de un predio requieren los servicios de un topógrafo profesional. En el caso de los grandes productores, éstos se han autofinanciado este procedimiento porque pueden, pero los pequeños productores de escasos recursos deben esperar hasta que el INCRA organice una campaña en su municipio. La disfunción es evidente en el municipio de Ariquemes (Rondônia), donde cientos de propietarios carecen de CCIR, a pesar de que la región fue habitada en los años 70 y 80.
Imagen destacada: Ganado vacuno en los campos de cultivo de Brasil. Crédito: Rhett A. Butler.
«Una tormenta perfecta en la Amazonía» es un libro de Timothy Killeen que contiene los puntos de vista y análisis del autor. La segunda edición estuvo a cargo de la editorial británica The White Horse en el año 2021, bajo los términos de una licencia Creative Commons -licencia CC BY 4.0).
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