- Unas 17 organizaciones regionales de ordenación pesquera (OROP) gestionan la pesca en aguas internacionales o de altamar.
- Científicos y miembros de la sociedad civil llevan mucho tiempo criticando a estos organismos internacionales por su fracaso en altamar; según se demuestra en las investigaciones, muchas de las poblaciones que gestionan están sobreexplotadas.
- Los críticos citan la opacidad en la toma de decisiones como una de las principales causas de los fracasos de la conservación y cada vez son más los que abogan por que las OROP sean más transparentes, aludiendo a la supervisión de los recursos públicos compartidos.
- Los representantes de las OROP, aunque citan normas internas, así como la necesidad de privacidad para mantener abiertas las negociaciones entre las partes, señalan los pasos recientes hacia la transparencia.
La organización responsable de gestionar la captura de más de la mitad del atún mundial celebra en secreto una sección clave de su reunión anual de cumplimiento. Durante tres días, un comité de la Comisión de Pesca del Pacífico Occidental y Central (WCPFC, por sus siglas en inglés) evalúa el cumplimiento de las normas de pesca por parte de los Estados miembros, sin la presencia de observadores externos. La WCPFC afirma que la reunión se realiza a puerta cerrada por razones técnicas, no para ocultar un mal comportamiento, pero los críticos sostienen que esto plantea la posibilidad de que los países con buques que actúan mal puedan evitar el escrutinio público.
Las organizaciones regionales de ordenación pesquera (OROP) como la WCPFC, que administran la pesca en aguas internacionales o altamar, deberían rendir cuentas a todo el mundo, según defensores ambientalistas que abogan cada vez más por que las OROP sean más transparentes. Al fin y al cabo, las OROP están a cargo de recursos públicos compartidos. Sin embargo, el público no siempre tiene un sitio en la mesa: muchas OROP impiden el acceso a periodistas e incluso a observadores de organizaciones no gubernamentales durante ciertas reuniones.
Cuando sí se permite la entrada de observadores a las reuniones de las OROP, a veces se restringe lo que pueden decir de manera pública, sobre todo en tiempo real, mientras se toman las decisiones. Las OROP publican informes tras las reuniones, pero pocas explican cómo votaron las partes o qué posiciones adoptaron durante las negociaciones.
“Cuando una OROP publica un informe, no dice: ‘El país X torpedeó esta propuesta’”, le dijo a Mongabay Ryan Orgera, director mundial de Accountability.Fish, un grupo de defensa con sede en Virginia.“Simplemente dice: ‘No se alcanzó el consenso’”.
La falta de información detallada dificulta a los reformistas exigir responsabilidades a los países cuando incumplen sus compromisos ambientales: no hay presión pública porque el público no sabe a dónde dirigirla.
Orgera alega que una mayor transparencia ayudaría a las OROP a alcanzar el objetivo declarado: en líneas generales, gestionar y conservar las poblaciones de peces en altamar y las poblaciones transzonales que migran entre altamar y las zonas económicas exclusivas de los países, que se extienden a 200 millas náuticas (370 kilómetros) de la costa.
Existen unas diecisiete OROP en el mundo, algunas de las cuales se solapan geográficamente, pero administran poblaciones de peces diferentes. Cada una tiene su propio tratado multilateral fundacional, sujeto a la legislación establecida en el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre Poblaciones de Peces. Cinco de las OROP más conocidas e importantes, desde el punto de vista comercial, incluida la WCPFC, se centran en el atún y especies afines.
Científicos y miembros de la sociedad civil llevan tiempo criticando a las OROP por su fracaso en altamar y, aunque se han observado indicios de mejora en la gestión en los últimos años, muchos expertos siguen preocupados por la mala gobernanza de las OROP. Ellos citan la opacidad en la toma de decisiones como una de las principales causas de los fracasos en conservación, junto con otros factores como la enorme influencia de la industria.
Toma de decisiones opaca
La Comisión de Pesquerías del Atlántico Nordeste (NEAFC, por sus siglas en inglés), una OROP creada en 1980, administra la pesca en gran parte de altamar cerca de Europa. Los Estados miembros de la NEAFC son países europeos ricos en su mayoría, pero la vida marina de la zona no se ha visto recompensada con creces por su gestión: las tres principales poblaciones de peces —la caballa del Atlántico (Scomber scombrus), el arenque atlántico-escandinavo (Clupea harengus) y la bacaladilla (Micromesistius poutassou)— han sufrido una sobrepesca considerable durante muchos años.
No es fácil para los conservacionistas o los periodistas entrar en la sala donde se toman las decisiones de gestión relacionadas con la NEAFC. Aunque los observadores de las organizaciones no gubernamentales con buena reputación pueden asistir a algunas reuniones importantes, muchas decisiones clave se toman en reuniones de los “Estados costeros” que están casi totalmente cerradas a los observadores y en las que no hay constancia pública de los debates. En estas reuniones participan casi los mismos países que en la NEAFC, pero no forman parte oficial de la NEAFC y los críticos dicen que, de hecho, constituyen un proceso de toma de decisiones en la sombra que no rinde cuentas.
Orgera comentó que puede haber una conexión entre la falta de transparencia de la NEAFC —sobre todo, en las negociaciones de los Estados costeros— y la falta de éxito a la hora de reducir la presión pesquera.
“La sostenibilidad no puede existir sin transparencia ni rendición de cuentas”, dijo Orgera, y calificó a la NEAFC de “secretista”.
Darius Campbell, secretario de la NEAFC, rebatió esta calificación. Dijo que, aunque la NEAFC es una OROP antigua que no es tan transparente como algunas de las nuevas, sigue mejorando en este aspecto. En 2023, abrió un grupo de trabajo clave para los observadores, señaló Campbell, y este año empezará a publicar información más detallada sobre las objeciones a las propuestas. También comentó que el fracaso a la hora de llegar a un acuerdo sobre las asignaciones de poblaciones sostenibles podría atribuirse a las negociaciones con los Estados costeros, ya que lo que esos Estados hacen en sus propias aguas afecta a las tres principales poblaciones de peces de la zona de altamar de la NEAFC, porque las poblaciones atraviesan las fronteras. Dijo que los Estados costeros no eran un organismo fantasma, sino una serie de negociaciones separadas.
Cada OROP tiene sus propias características, pero, en general, las OROP funcionan con un grado de opacidad inusual en comparación con otras organizaciones internacionales, comentó a Mongabay Grantly Galland, director de proyectos de pesca internacional de Pew Charitable Trusts, un grupo de reflexión con sede en Washington D. C. En la conferencia de la ONU sobre el clima, los defensores denuncian a los países que bloquean los avances, dijo Galland. “Nunca podríamos hacer algo así con las OROP”, añadió.
Sin embargo, algunos expertos destacan el lado positivo de las prácticas actuales: cerrar las reuniones a los observadores permite negociaciones más honestas y eficientes y una mayor “transparencia interna”, según declaró a Mongabay Johanne Fischer, exsecretaria ejecutiva de dos OROP y autora de un artículo sobre la transparencia de las OROP publicado en 2022 en la revista Marine Policy. Sin los observadores, los delegados simplemente pueden decir que, por ejemplo, no pueden irse a casa sin una determinada cantidad de cuota, afirmó Fischer. La apertura de reuniones delicadas convertiría a los participantes en “cautelosos y estratégicos”, afirmó, y podría empujar las discusiones significativas al pasillo, entre representantes de dos o tres países, dejando afuera a otras partes.
Sin embargo, los reformistas afirman que el conocimiento público, que puede dar lugar a campañas de presión, es clave para el cambio, ya que las OROP no cuentan con mecanismos sólidos de rendición de cuentas. Orgera, de Accountability.Fish, calificó a las OROP de “casi desdentadas”, ya que carecen de mecanismos sólidos para castigar a los países que incumplen las normas.
En agosto, Accountability.Fish lanzó un rastreador destinado a actuar como el periodista que está en la sala durante las reuniones de las OROP. Explica qué partes están bloqueando o diluyendo las reformas, utilizando información de observadores de organizaciones no gubernamentales y otras fuentes. “Lo publicamos y se convierte en el único documento que da cuenta de lo que ocurre realmente en la sala y de qué países obstaculizan el progreso”, dijo.
Los científicos también quieren más información
La opacidad en la toma de decisiones de muchas OROP dificulta el trabajo no solo de los defensores ambientalistas, sino también de los investigadores.
Melissa Cronin, becaria posdoctoral del colaboratorio Coasts and Commons de la Universidad de Duke, dijo que tuvo que abandonar un área de investigación sobre tiburones amenazados debido a la falta de registros de votación de las OROP.
“Sin esta información, es muy difícil saber qué ocurre con la política pesquera internacional, qué países apoyan las políticas de conservación y cuáles se oponen a ellas”, explicó a Mongabay en un correo electrónico.
Además de abogar por la transparencia en la toma de decisiones, algunos investigadores también reclaman más transparencia en los datos. Las OROP publican muchos informes en internet, pero a menudo ofrecen tanta información que incluso a los expertos les resulta difícil entenderla.
“El vertido de datos no es transparencia”, declaró a Mongabay Gabrielle Carmine, del Laboratorio de Ecología Geoespacial Marina de Duke. En su opinión, es importante distinguir entre información y datos. En medio del exceso de información, dijo que a menudo faltan los datos más importantes, por ejemplo la propiedad efectiva en los registros de buques.
Es necesario reforzar las obligaciones de notificación de datos para que estos sean más “coherentes en cuanto a su totalidad y nivel de granularidad”, comentó a Mongabay Kamal Azmi, becario de investigación del Centro Nacional Australiano de Recursos y Seguridad Oceánicos (ANCORS, por sus siglas en inglés). De este modo, dijo que los científicos dispondrán de conjuntos de datos comparables con los que trabajar.
Cuestiones más amplias
Las OROP tienen un historial cuestionable con respecto a la conservación de las poblaciones de peces y los ecosistemas de los que dependen. En un reconocido artículo publicado en 2010 en la revista Marine Policy, científicos especialistas en pesca de la Universidad de Columbia Británica señalan que dos tercios de las poblaciones de peces de altamar administradas por 14 OROP estaban agotadas o sufrían sobrepesca.
“Históricamente, han fracasado [las OROP] a la hora de evitar la sobrepesca y mantener poblaciones de peces sanas”, se declara en un artículo de Pew sobre las OROP “[L]as decisiones suelen ser muy políticas y algunas OROP han adoptado de manera sistemática niveles de capturas muy superiores a los que los científicos consideran sostenibles”, añade.
Ha habido avances: La evaluación más reciente de las OROP realizada por Pew constató una mejora de los resultados en el desarrollo de estrategias de captura y la adopción de una gestión basada en los ecosistemas que tenga en cuenta la salud general del océano. Un informe de la ONU también señala que ha mejorado la vigilancia para evitar la pesca ilegal. Además, la mayoría de las OROP encargan ahora revisiones independientes de rendimiento cada cierto tiempo y publican los resultados en sus sitios web.
Sin embargo, los expertos coinciden en que hay mucho margen de mejora y que los problemas de las OROP van más allá de la falta de transparencia.
Muchas OROP funcionan según un modelo de consenso que permite a una de las partes disidentes bloquear o no participar en las decisiones. Este modelo está “fracasando de forma infame”, escribieron tres investigadores, entre ellos Carmine, en un artículo de opinión publicado en la revista Science a principios de este año. El modelo de consenso significa que “una nación, por pequeña o antidemocrática que sea, puede entorpecer cualquier cosa”, afirma el sitio web Accountability.Fish. Estos “actores deshonestos”, como algunos críticos han empezado a llamarlos, son difíciles de responsabilizar porque a menudo son muy difíciles de identificar.
Jennifer Telesca, investigadora sobre gobernanza ambiental de la Universidad de Radboud (Países Bajos), dijo que, a pesar de sus ostensibles objetivos de conservación, la principal función de las OROP es servir a los intereses económicos de los Estados miembros. Su libro, Red Gold: The Managed Extinction of the Giant Bluefin Tuna (Oro rojo: La extinción controlada del atún de aleta azul gigante), ofrece una mirada crítica a la Comisión Internacional para la Conservación del Atún Atlántico (CICAA), la OROP con más países miembros, 52. Telesca comentó que las OROP se basan en el supuesto de que los animales marinos son mercancías y de que “el océano es para la gente”, y no cualquier gente, sino los privilegiados.
“[L]a gente son las élites mundiales”, declaró a Mongabay, refiriéndose a quienes acaban comiéndose el atún. “Esto no es sobre garantizar pescado para los pobres del mundo”.
Incluso los científicos y observadores que pueden ser menos críticos con las OROP afirman que la industria pesquera ejerce una profunda influencia en la toma de decisiones de las OROP.
“Los miembros de las OROP tienden a ser muy cautos”, dijo Azmi, de ANCORS. “No van a aceptar algo a menos que cuenten con el pleno apoyo de su sector”.
Y mientras que los representantes de las organizaciones no gubernamentales asisten a menudo a las reuniones de las OROP como observadores, los representantes de la industria suelen hacerlo como miembros de las delegaciones nacionales, lo que les permite tener más influencia. En la Comisión del Atún para el Océano Índico (CAOI), otra OROP, los representantes de la industria representaban más de la mitad de la delegación de la UE en los últimos años, según un informe de la asociación francesa sin fines de lucro BLOOM. Los representantes de empresas españolas y francesas también han “colonizado” otras delegaciones, como la de Seychelles, según BLOOM.
“[T]enemos que reducir de forma drástica la influencia de los grupos de presión”, declaró a Mongabay Frédéric Le Manach, director científico de BLOOM, citando como ejemplo la CAOI. “[La CAOI es] un fracaso en la sobrepesca, es un fracaso en el control de los DCP, es un fracaso en la asignación de cuotas. ¿Por qué? Porque los principales pescadores industriales de la zona, es decir, los de la Unión Europea, bloquean todo, y están en todas partes”. Los DCP, o dispositivos de concentración de peces, son estructuras flotantes desplegadas para atraer al atún y que provocan la sobrepesca de juveniles y la contaminación marina.
Paul de Bruyn, secretario ejecutivo de la CAOI, dijo a Mongabay por correo electrónico que no forma parte del mandato de la secretaría responder a tales críticas. Afirmó que la CAOI publica las objeciones de las partes a las nuevas normas y que cualquiera, incluidos los periodistas, puede asistir a las reuniones de los grupos de trabajo de la CAOI, mientras que los observadores acreditados pueden asistir a las reuniones técnicas y de las comisiones.
Rhea Moss-Christian, directora ejecutiva de la WCPFC, dijo a Mongabay en una declaración enviada por correo electrónico que una sección de la reunión de cumplimiento de la WCPFC se cierra por razones técnicas, incluidas las normas sobre datos, no en un intento de ocultar un mal comportamiento. Comentó que la WCPFC publica un informe de cumplimiento basado en las conclusiones de la reunión. También dijo que el proceso de actualización de la lista negra de buques que infringen las normas de la WCPFC, otra punto clave de la reunión anual de cumplimiento, sí está abierto a los observadores.
A pesar de las críticas mordaces a las OROP, no ha sido fácil lograr ni siquiera una reforma modesta. Según Galland, de Pew, en una reunión de la ONU llevada a cabo en 2023, fracasaron los esfuerzos de las organizaciones no gubernamentales por modificar las secciones del Acuerdo sobre Poblaciones de Peces relacionadas con las estrategias de captura y la gestión basada en los ecosistemas, y Rusia bloqueó los esfuerzos de varios países por incorporar los principales compromisos internacionales recientes sobre cambio climático, protección de la biodiversidad y protección de altamar.
El impulso para una mayor transparencia puede ser un primer paso factible. Accountability.Fish —financiada por una subvención gestionada por Pew, pero que funciona de forma independiente— pide a las OROP que adopten 12 principios que aumentarían el acceso de ciudadanos, científicos y grupos sindicales a las reuniones.
Orgera le dijo a Mongabay que todo el mundo, incluso los agricultores de Burkina Faso, un país sin salida al mar de África occidental, tiene derecho a saber cómo funcionan las OROP. Muchos expertos que hablaron con Mongabay compartían la misma opinión, incluido Cronin, el posdoctorando de Duke. “Todos tenemos un interés en estas decisiones porque todos dependemos del océano de una manera u otra para la alimentación, para el aire limpio, para la mitigación del cambio climático”, dijo.
* Imagen principal: Una red repleta de atunes y capturas incidentales en un cerquero en el océano Pacífico oriental. Foto: © Alex Hofford / Greenpeace.
Referencias:
Fischer, J. (2022). How transparent are RFMOs? Achievements and challenges. Marine Policy, 136, 104106. doi:10.1016/j.marpol.2020.104106
Cullis-Suzuki, S., & Pauly, D. (2010). Failing the high seas: A global evaluation of regional fisheries management organizations. Marine Policy, 34(5), 1036-1042. doi:10.1016/j.marpol.2010.03.002
Jacquet, J., Carmine, G., & Jackson, J. (2023). UN multilateral agreement offers an opportunity to protect high seas biodiversity. Science Advances, 9(25). doi:10.1126/sciadv.adj1435
Historia original en inglés: https://news.mongabay.com/2024/01/critics-push-for-more-transparency-at-rfmos-that-govern-high-seas-fishing/
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