- A diferencia de Perú y Bolivia, frente a la reforma agraria, los terratenientes de Ecuador se adelantaron a la confiscación de sus tierras expulsando a los agricultores arrendatarios. En el fondo, este sistema feudal tuvo un resultado radicalmente diferente.
- Según Killeen, entre 1964 y 1994, se distribuyeron 5 millones de hectáreas con el apoyo de USAID y la Alianza para el Progreso. Pese a este esfuerzo, esto no proporcionó a los colonos documentos equivalentes a un título legal, puesto que la propiedad dependía de la residencia y prueba de mejoras.
- En años posteriores, nuevos problemas aparecieron, como el reclamo de las comunidades indígenas cuyas tierras se superponen a propiedades privadas.
El sistema de acuerdos que definía la tenencia de la tierra en la sierra ecuatoriana antes de la reforma agraria se conocía como “huasipungo”, palabra quechua que describe la relación entre terratenientes y arrendatarios. No obstante, el fin de este sistema feudal tuvo un resultado radicalmente diferente en comparación con Perú y Bolivia, porque los terratenientes se adelantaron a la confiscación de sus tierras expulsando a los agricultores arrendatarios. Los propietarios mecanizaron las operaciones agrícolas y recurrieron al trabajo subcontratado, mientras miles de familias campesinas eran desalojadas de sus hogares. Algunos se trasladaron a centros urbanos, pero muchos optaron por migrar a áreas agrícolas en las tierras bajas tropicales del Amazonas y la costa del Pacífico.
El esfuerzo oficial para promover asentamientos en la Amazonía ecuatoriana comenzó en 1957, cuando el gobierno elegido democráticamente de entonces creó el Instituto Nacional de Colonización, (INC). Posteriormente, en 1964, un gobierno militar promulgó la Ley de Reforma Agraria y Colonización, que fusionó el INC con el recién creado Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización (IERAC). Entre 1964 y 1994, el IERAC distribuyó alrededor de cinco millones de hectáreas con el apoyo de las agencias norteamericanas USAID y la Alianza para el Progreso, donde alrededor de 1,8 millones de hectáreas estaban ubicadas en las cinco provincias amazónicas. La tierra se distribuyó en parcelas de cuarenta hectáreas, lo que sugiere que alrededor de 45.000 familias adquirieron parcelas en la Amazonía durante este período de 30 años.
Desafortunadamente, el IERAC no proporcionó a los colonos documentos equivalentes a un título legal, puesto que la propiedad dependía de la residencia y prueba de mejoras. Los colonos recibieron una escritura provisional que requería una acción administrativa futura para convertirse en un título legal definitivo. Además, el IERAC no incorporó esta información en un archivo nacional, sino que la conservó en «carpetas» ubicadas en sus distintas oficinas regionales.
En 1994, una nueva ley reemplazó al IERAC por el Instituto Nacional de Desarrollo Agrario (INDA) y, como en Perú y Bolivia, uno de los principales objetivos era introducir la economía de mercado en la economía rural como parte de las políticas de «reajuste estructural». La ley centralizó el proceso de titulación de tierras en la capital, Quito, y en 2002 contó con el apoyo de una iniciativa financiada por el BID para crear una base de datos digital.
Sin embargo, esta iniciativa tuvo éxito limitado puesto que en 2010 un total de 700.000 “carpetas” estaban esperando ser procesadas cuando el INDA fue disuelto y sus funciones fueron transferidas a la Subsecretaría para Tierras y la Reforma Agraria, en el Ministerio de Agricultura.
Aún así, las responsabilidades de la nueva agencia habían cambiado fundamentalmente puesto que la Constitución de 2008 devolvió la autoridad administrativa sobre la tenencia de tierra a los gobiernos municipales. No obstante, la ley asignó al gobierno nacional la responsabilidad de compilar y mantener una base de datos digital, lo que llevó a la creación de un catastro nacional conocido como SIGTIERRAS. El BID apoyó el esfuerzo con otro préstamo que incorporó las experiencias del proyecto piloto de la década anterior.
En la actualidad, el proceso de tenencia de tierra lo gestiona la Autoridad Agraria Nacional (AAN), una nueva entidad con una cartera ampliada de obligaciones que fue creada por la Ley de Tierras de 2016. Este acto legislativo de gran alcance busca mejorar la desigualdad en la tenencia en Ecuador y establece límites a las dimensiones máximas de las propiedades, 200 hectáreas para la sierra, 500 hectáreas para la costa y 1.000 hectáreas para la Amazonía. Asimismo, otorga a la AAN la potestad de confiscar propiedades que superen estas dimensiones o que no cumplan con los criterios relacionados con la función social y económica. A pesar de su atractivo populista, la Ley de Tierras generó críticas ya que no incorporaba protocolos específicos para resolver los reclamos de las comunidades indígenas de las tierras bajas.
Aunque sus derechos territoriales se encuentran consagrados en la Constitución ecuatoriana, además de codificados por la Ley de Tierras, sólo existen un puñado de comunidades indígenas completamente demarcadas. Como en otros países, estas pueden organizarse en dos grandes categorías: predios comunales asociados a uno o varios pueblos en zonas fronterizas, y grandes reservas que se extienden a lo largo de áreas silvestres con varios pueblos aislados. Los territorios indígenas que aparecen en los mapas elaborados por organizaciones de la sociedad civil muestran ambos tipos de categorías de tenencia. La mayoría de los territorios indígenas han sido establecidos por decreto presidencial, pero sólo unos pocos predios de algunos pueblos han sido formalizados y demarcados. La mayoría de éstos tienen reclamos presentados al gobierno, donde su tamaño final y límites exactos están a la espera del proceso de revisión que lleva en marcha al menos dos décadas.
Al igual que en Perú y Brasil, el proceso de saneamiento de tierras en Ecuador se está organizando mediante campañas de campo dirigidas a municipios específicos con el fin de maximizar la participación de los propietarios y lograr una cobertura total. A octubre de 2017, la AAN había registrado 1,4 millones de propiedades rurales en 59 municipios, un número significativo, pero apenas es una fracción de las que esperan regularizar en los 221 municipios del país. Por incompleta que sea, esta cifra anula drásticamente estimaciones anteriores sobre la cantidad, el tamaño y la distribución de las propiedades rurales en el país.
El censo agrícola del 2000 enumeró un total de 850.000 Unidades de Producción Agropecuaria, e informó que alrededor del 70% había obtenido títulos legales. Aunque tienen más de 20 años, estas estadísticas se han reproducido en informes posteriores y han sido utilizadas para orientar las políticas públicas. Los resultados preliminares del proyecto piloto del BID registraron alrededor de 2,7 millones de parcelas y sugirieron que alrededor del 70% carecían de un título seguro. Los resultados del segundo proyecto del BID situarían el número de propiedades entre 4 y 5 millones, y una encuesta más reciente encontró que aproximadamente el 75% de los propietarios de tierras poseen algún tipo de documento legal que avala su posesión, aunque menos de una cuarta parte de ellos habían registrado su propiedad en las oficinas regionales de tierras.
El proceso de regularización, que se ha llevado a cabo en tres de los 41 municipios de la Amazonía ecuatoriana, muestra igualmente que los supuestos previos subestiman su número y sobreestiman su dimensión. Por ejemplo, el número de propiedades registradas en un solo municipio era mayor que el número reportado por el censo para toda la provincia. La discrepancia puede deberse, en parte, a una expansión de la frontera agrícola; sin embargo, la mayor parte de la diferencia puede explicarse por la subdivisión de las propiedades existentes.
La distribución original en la década de 1970 promediaba entre 40 y 60 hectáreas, en contraste, los predios registrados en SIGTIERRAS promediaron entre 10 y 20 hectáreas, lo que indica que muchos han sido subdivididos legalmente, probablemente vía herencia, en unidades más pequeñas.
El censo del año 2000 informó un total de 46.000 predios en la Amazonía ecuatoriana que cubrían un total de 2,5 millones de hectáreas (aproximadamente 27% del área total). No obstante, la superficie total identificada como áreas modificadas por el hombre abarca aproximadamente 3,9 millones de hectáreas. Suponiendo que el tamaño promedio de un predio privado oscila entre 20 y 40 hectáreas, entonces deberían existir entre 75.000 y 150.000 predios que necesitan ser registrados, validados e incorporados a SIGTIERRAS.
De igual forma, la solución al problema de las tierras indígenas está inconclusa. Sus reclamos por predios comunales suman aproximadamente 2,5 millones de hectáreas distribuidas en más de 4.000 predios. En realidad, sólo 85 predios han sido demarcados y se les ha emitido un título legal, todos dentro de los tres municipios que se beneficiaron del proyecto SIGTIERRAS, lo que confirmó que los reclamos indígenas a menudo se superponen con propiedades privadas. Este fue particularmente el caso de Morona-Santiago, donde las familias del pueblo indígena Shuar han reclamado predios individuales utilizando las opciones legales que existían en décadas anteriores a que el Estado comenzara a reconocer los predios comunales.
El Estado dispone de la infraestructura necesaria para resolver esta antigua obligación administrativa con sus ciudadanos rurales. La AAN tiene oficinas en las capitales de las cinco provincias y una aplicación en línea donde los propietarios pueden registrar sus propiedades por sí mismos. Con suerte, el BID financiará una tercera fase del proyecto SIGTIERRAS que permita al gobierno completar la tarea.
Imagen destacada: Instalación de secado de madera de balsa en la amazonía ecuatoriana. Crédito: Rhett A. Butler
«Una tormenta perfecta en la Amazonía» es un libro de Timothy Killeen que contiene los puntos de vista y análisis del autor. La segunda edición estuvo a cargo de la editorial británica The White Horse en el año 2021, bajo los términos de una licencia Creative Commons -licencia CC BY 4.0).
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