- El rol de las constituciones políticas y de los ministerios del Ambiente no han podido generar un cambio en el uso de la tierra en la Panamazonía, explica Killeen en esta nueva entrega.
- Si bien existen nuevos instrumentos de gestión forestal, estos solo han permitido la creación de áreas naturales protegidas, pero no han frenado la tendencia a la deforestación.
- Lo que falta: un esfuerzo mejor coordinado entre países para que existen cadenas de suministro de productos básicos globales capaces de motivar a las empresas, los gobiernos y los propietarios de tierras a cambiar sus prácticas comerciales.
Los países panamazónicos tienen constituciones que fueron reformadas en las últimas décadas del siglo XX. Las versiones anteriores ignoraron el ecosistema o incorporaron artículos simples que asignaban al estado el “deber” de proteger o “mejorar” el ambiente. La Constitución brasileña de 1988 fue radicalmente diferente: diez artículos separados abordan la conservación de la naturaleza o la gestión ambiental al declarar que el acceso a un ambiente saludable es un derecho humano básico. Las constituciones reformadas de Colombia (1991), Perú (1993), Bolivia (1994, 2009), Venezuela (1999) y Ecuador (2008) incluyen mandatos para promulgar legislación ambiental y crear Ministerios del Ambiente. La de Ecuador es la más enfática, afirmando que la Madre Tierra (Pachamama) tiene derechos que deben ser honrados por la sociedad humana.
Los distintos ministerios del Ambiente son los responsables de desarrollar la política ambiental y administrar las instituciones que regulan el uso público y privado de los recursos naturales. Sin embargo, la mayoría de ellos comparte las responsabilidades de gestión con otras instituciones que reflejan agendas domésticas que compiten entre sí. Por ejemplo, el Servicio Forestal Nacional es parte de los ministerios de Agricultura en Brasil y Perú, mientras que la regulación de los recursos hídricos se comparte con el Ministerio de Agricultura en Perú, con agencias de energía en Brasil, o se consagra como una agencia separada en Ecuador. Los ministerios del Ambiente tienen responsabilidades bien definidas para supervisar la gestión de los pasivos ambientales a largo plazo vinculados al sector extractivo, además de revisar el daño potencial del desarrollo industrial y las inversiones en infraestructura. El objetivo declarado de la gestión ambiental moderna es evitar, mitigar o compensar los efectos negativos del desarrollo moderno.
El marco del Análisis de Impacto Ambiental (AIA) se introdujo en América Latina en la década de los años noventa, y en la actualidad se lleva a cabo de forma rutinaria como parte de los procesos de debida diligencia y planificación de viabilidad para importantes inversiones industriales o de infraestructura. Al igual que sus homólogos de las economías avanzadas, estos documentos técnicos reflejan las presiones sociales en conflicto entre los promotores del crecimiento económico y los defensores de la conservación de la naturaleza. Sus metodologías están lejos de ser perfectas, pero su utilización ha disminuido enormemente el daño en comparación con el estado de situación anterior.
La iniciativa IIRSA ha buscado armonizar los procesos de AIA en todo el continente, lo que ha mejorado la capacidad técnica de los ministerios del Ambiente, y ha facilitado la inversión del sector privado en la muy necesaria infraestructura pública. Sin embargo, muchos defensores del medio ambiente los ven como una forma de “lavado verde”, y existe una amplia evidencia objetiva de que la industria de servicios de AIA está sesgada hacia la aprobación y finalización de proyectos individuales.
Hay pocos ejemplos de proyectos que han sido cancelados debido a los descubrimientos identificados en una AIA, en cambio, los desarrolladores utilizan el proceso de evaluación para identificar y modificar aspectos específicos mientras se aseguran de que los proyectos avancen hasta su finalización.
Las limitaciones del sistema de AIA llevaron al desarrollo de un enfoque complementario conocido como Análisis Ambiental Estratégico (AAE), diseñado para identificar opciones de desarrollo alternativas en el futuro, y es considerado como una forma clara de evitar la degradación ambiental ya que se basa en la participación de la sociedad civil y las comunidades locales que preverían y vetarían vías de desarrollo no sostenibles. Ha habido tres intentos de alto perfil para realizar una AAE a lo largo de los corredores de carreteras patrocinados por la iniciativa IIRSA. En cada caso, contribuyeron a la creación de una o más áreas protegidas, pero ninguna cambió sustancialmente las fuerzas económicas y sociales que impulsan la deforestación en los paisajes impactados por esas carreteras.
Otra metodología de planificación estratégica adoptada por los distintos gobiernos es la planificación del uso de la tierra, que combina información sobre el suelo, el agua y la biodiversidad con datos sociales y económicos para hacer recomendaciones de zonificación para las jurisdicciones políticas. Este enfoque fue concebido en la década de los años setenta para identificar tierras apropiadas para la agricultura, pero evolucionó hacia un sistema más holístico en la década de los años noventa, cuando los gobiernos reaccionaron a la crisis de deforestación. Denominados como Zonificación Ecológica Económica (ZEE), estos estudios reconocen el status quo de los asentamientos y carreteras existentes, mientras que desalientan el desarrollo en tierras frágiles o áreas de valor ecológico o cultural excepcional.
La situación legal de estos documentos técnicos varía según cada país, pero la mayoría son no vinculantes más que obligatorios. Los colonos, las élites locales y los empresarios los utilizan para identificar tierras con suelos cultivables, pero frecuentemente ignoran las recomendaciones basadas en criterios ambientales. Los ZEE se han utilizado en Brasil y Bolivia para identificar áreas que fueron incorporadas a sistemas de áreas protegidas y para reforzar los reclamos de comunidades indígenas o tradicionales.
Uno de los temas de gestión gubernamental más conflictivos en la Panamazonía gira en torno al manejo forestal. Las constituciones de las nueve naciones amazónicas establecen un control soberano estatal sobre los recursos forestales. Obviamente, esto cubre todos los aspectos del manejo de los bosques públicos, pero también incluye los recursos forestales ubicados dentro de las propiedades privadas. Para quienes reconocen los derechos de propiedad privada sobre todas la cosas, esto parecería una aberración, sin embargo, este es un aspecto fundamental de los sistemas legales de estas naciones. Además, prácticamente todos los predios de la Amazonía fueron entregados, aunque provisionalmente, con escrituras que reconocen este principio legal. En consecuencia, sus derechos de propiedad están claramente circunscritos por los precedentes y la ley. De todas maneras, la naturaleza humana a menudo reemplaza los principios legales, y existe una enorme resistencia por parte de los propietarios para cumplir las reglas y regulaciones que emanan de las distintas agencias gubernamentales.
Este conflicto entre la propiedad privada y la gestión forestal se hizo más evidente en los intentos del gobierno brasileño de hacer cumplir el Código Forestal, un marco normativo histórico promulgado por primera vez en 1936 y revisado recientemente en el 2012. La versión de 1965 estableció que los propietarios de tierras en la Amazonía solo podían desmontar veinte por ciento de sus tierras para la agricultura o la ganadería, y deben conservar el ochenta por ciento en su estado natural. De igual forma, los propietarios de tierras tienen derecho a explotar los recursos forestales, pero deben cumplir con una variedad de criterios de gestión. Este Código Forestal fue ignorado descaradamente durante la mayor parte de los años setenta, ochenta y noventa, cuando los terratenientes desboscaron la tierra por encima del límite legal, así como a lo largo de los corredores fluviales que merecen una protección especial.
En 2005, el gobierno de Brasil lanzó el Plan de Acción para la Prevención y Control de la Deforestación en la Amazonía Legal (PPCDAm), una ambiciosa campaña para combinar los recursos del Estado brasileño, utilizando políticas de palo y zanahoria, y así reducir la deforestación. Dirigido desde la oficina del Presidente, impulsó la coordinación entre diez ministerios y una docena de agencias autónomas. Los satélites capturaron datos precisos y en tiempo real, para que la fiscalía, con el apoyo de la policía, las autoridades impositivas y la agencia de protección ambiental, los utilizara para identificar actividades ilegales.
Simultáneamente, el gobierno federal coordinó sus acciones con los gobiernos estatales para implementar un sistema de registro y reporte de tierras que brinde a los propietarios de tierras una vía flexible para remediar las infracciones acaecidas del Código Forestal. Los boicots de los consumidores reforzaron estas acciones, lo que obligó a las corporaciones multinacionales a implementar sistemas de certificación de la cadena de suministro que eliminaban la producción procedente de propiedades involucradas en actividades ilegales. Las medidas coercitivas se combinaron con incentivos, como asistencia técnica y crédito financiero de entidades públicas y privadas, medidas que aumentaron los rendimientos y los ingresos de paisajes previamente deforestados, mediante la “intensificación” de la producción en lugar del uso “extensivo” de la tierra.
El PPCDAm y las acciones relacionadas llevaron a una caída del ochenta por ciento en la deforestación en la Amazonía brasileña entre 2005 y 2012, un giro asombroso que llevó a los optimistas a proclamar que la deforestación se había desvinculado de la producción agrícola. El sistema de incentivos de “palo y zanahoria” se diseñó principalmente para la agroindustria, en particular los agricultores que producen soya y carne para los mercados de exportación.
Las políticas coercitivas más eficaces excluyeron a los pequeños agricultores y, en consecuencia, hicieron poco por cambiar las prácticas de uso de la tierra en las zonas forestales más activas. Los ganaderos se dieron cuenta de que el gobierno carecía de voluntad política para cobrar multas ambientales y desarrollaron soluciones para comerciar ganado de propiedades dedicadas a la deforestación ilegal. La deforestación se incrementó desde un mínimo de 457,000 hectáreas en 2012, a 976,000 hectáreas en 2019, un valor muy por debajo de los 2,7 millones de hectáreas de deforestación registradas en 2004, pero los analistas pronostican que la tendencia continuará en el entorno regulatorio tras las elecciones de 2019.
Las campañas contra la deforestación en los países andinos nunca contemplaron un esfuerzo coordinado de sus gobiernos para reducir la deforestación, aunque, en Perú un grupo de trabajo de múltiples agencias ha utilizado sistemas de monitoreo recientemente implementado para intervenir en algunos incidentes altamente publicitados. Quizás lo más importante es que no existen cadenas de suministro de productos básicos globales correspondientes que puedan motivar a las empresas, los gobiernos y los propietarios de tierras a cambiar sus prácticas comerciales.
«Una tormenta perfecta en la Amazonía» es un libro de Timothy Killeen que contiene los puntos de vista y análisis del autor. La segunda edición estuvo a cargo de la editorial británica The White Horse en el año 2021, bajo los términos de una licencia Creative Commons (licencia CC BY 4.0).
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