- El país tiene pendiente resolver 37 000 procesos agrarios que buscan clarificar la propiedad de la tierra. Para arreglar esta situación, el Congreso aprobó la propuesta del gobierno de Gustavo Petro para crear una jurisdicción agraria en la justicia colombiana.
- Con 76 votos a favor y dos en contra, la jurisdicción agraria fue aprobada el 14 de junio de 2023. Más de 15 millones de campesinos colombianos podrían beneficiarse de esta nueva justicia a la hora de dirimir quiénes son los titulares de la tierra, pero la duda ahora es cuándo comenzará a operar.
La cifra parece irreal: 256 años tomaría darle solución a los procesos rurales pendientes si en Colombia no se creaba la jurisdicción agraria que el Congreso aprobó el pasado 14 de junio. Así lo indica un documento del gobierno colombiano presentado en abril de 2023 ante la oficina de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés). “La jurisdicción agraria tiene el propósito no solo de descongestionar la justicia, sino también de tener jueces absolutamente especializados en resolver conflictos rurales y sobre la tierra”, explica Miguel Samper, exdirector de la Agencia Nacional de Tierras (ANT) durante el gobierno del expresidente Juan Manuel Santos.
La propuesta de creación de esta jurisdicción se originó en 2016, cuando Colombia firmó el Acuerdo de Paz con la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) pero hasta ahora no se había concretado. “En el marco de la jurisdicción agraria que se cree, el Gobierno se asegurará de la existencia de un recurso ágil y expedito para la protección de los derechos de propiedad”, dice el texto final del Acuerdo.
Aunque su aprobación se logró en el Congreso, el trámite tembló cuando se discutió si se necesitaba un nuevo alto tribunal en Colombia que ejerciera cómo máxima entidad judicial para el tema agrario. Los magistrados de los altos tribunales existentes (la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura), en particular el presidente de la Corte Suprema de Justicia, se separaron del proyecto cuando el gobierno se mostró decidido en la creación de una Corte Agraria. El argumento de los altos tribunales es que la propuesta de crear la Corte Agraria era costosa e innecesaria, ya que la Sala Civil y Agraria de la Corte Suprema puede desempeñar esa labor. A excepción de los casos de demandas administrativas relacionadas con la adjudicación de tierras por parte del Estado, en los que la competencia será del Consejo de Estado, el máximo tribunal en esta materia.
Después de los fuertes desacuerdos, el gobierno de Gustavo Petro cedió y la Corte Agraria salió de la propuesta. Mongabay Latam habló con cinco expertos sobre la creación de esta justicia rural en un país en el que más del 60 % de los campesinos no cuentan con los títulos de sus tierras, según datos de USAID.
¿Por qué se necesita la nueva justicia rural?
Colombia tiene 37 105 procesos agrarios por definir, según datos de la Agencia Nacional de Tierras (ANT). De estos, el 95 % corresponden a casos de clarificación de la propiedad, mientras que 862 son de recuperación de baldíos (terrenos del Estado) ocupados de manera irregular, así como 488 expedientes de extinción de dominio sobre predios que “no cumplen con la función social de la tierra” y 418 buscan la definición de linderos entre terrenos del Estado y privados. Tan sólo los casos de extinción de dominio suman más de 700 000 hectáreas en disputa, según la organización de la sociedad civil Dejusticia.
“Con 12 064 casos, Boyacá es el departamento que más procesos agrarios concentra, seguido de Córdoba con 3899, Cundinamarca con 3642, Santander con 2581 y Nariño con 2170”, explica un comunicado de mayo de 2023 de la ANT.
En agosto de 2022, la Corte Constitucional aclaró en una sentencia que la única responsable de adjudicar baldíos en Colombia es la ANT y no los jueces, que estaban tomando esa competencia debido al vacío jurídico que existía sobre qué entidad era la única responsable de esa labor en la normativa colombiana.
Esa sentencia de la Corte aclaró un poco el panorama, sin embargo, aún quedaban dos dudas: qué hacer en los casos de desacuerdos entre particulares sobre la propiedad de un terreno, y qué hacer en las situaciones de discrepancias entre el Estado y particulares por la asignación de un terreno baldío, es decir, tierra que el Estado entregó a campesinos con fines de reforma agraria. La nueva jurisdicción agraria pretende llenar esos vacíos.
¿Cuál será la labor de la jurisdicción agraria y en qué se diferencia de la ANT? La adjudicación inicial de baldíos a campesinos la realizará la ANT, mientras que la jurisdicción agraria definirá la propiedad de la tierra en aquellos casos donde no haya claridad sobre quién es el titular.
Alejandro Reyes, abogado experto en tierras y escritor, asegura que la meta primordial de la jurisdicción agraria es “resolver una enorme cantidad de conflictos que hay en el sector agrario”. También comenta que la justicia agraria debe integrarse con otros objetivos del país como la distribución de la tierra en más manos y el desarrollo del catastro multipropósito —un sistema actualizado de información que pretende definir la titulación, formalización, tamaño y restricciones de uso de predios que han estado en una ambigüedad jurídica sobre su propiedad—. Cuando Iván Duque dejó la Presidencia, este catastro apenas iba en un 9 % de avance.
“El país tiene que hacer una campaña masiva de formalización de la pequeña propiedad pues más del 60 % es informal ya que carece de títulos. Mientras la Agencia Nacional de Tierras y el Ministerio de Agricultura hacen esta formalización, lo más fácil es que los jueces agrarios tengan la tarea final de conferir derechos de propiedad mediante sentencias”, comenta Reyes sobre las primeras prioridades que puede tener la nueva jurisdicción.
Para el experto, otro beneficio es que la nueva jurisdicción llegue a resolver los conflictos entre campesinos que consideran que viven en tierras baldías con fines de reforma agraria y grandes propietarios que consideran que los predios son privados porque ellos ya habían obtenido el título mediante sentencias judiciales. Para los expertos consultados, la jurisdicción agraria podrá resolver más rápido este tipo de casos que hoy toman décadas en tener una conclusión.
Datos de Dejusticia con información del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) muestran la necesidad de resolver el acceso a la justicia en la ruralidad. En 2016, solo el 41,5 % de las personas reportaron que la decisión judicial en un tema rural dio solución efectiva a su problema de tierras, mientras que en 2020 la cifra tuvo un leve aumento y llegó al 43,5 %. Otro dato que llama la atención es que al menos un 3 % de las diferencias por temas de tierra terminan en violencia y búsqueda de justicia a mano propia.
“Es muy grave que en Colombia la mayoría de las personas no acuden a la justicia estatal para que resuelva los problemas por la tierra y que, los que sí acuden, no encuentran respuesta”, comenta Carlos Quesada, abogado e investigador de Dejusticia.
Colombia es un país con alta desigualdad en el que las grandes fincas de más de 200 hectáreas suman el 43.9 % de la tierra, la cual está en manos solo de un 1.6 % de los propietarios, según datos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y el DANE. Sobre si es posible que la jurisdicción agraria disminuya la desigualdad en el acceso a la propiedad de la tierra en Colombia, los expertos dicen que puede tener un impacto indirecto, pero que el encargado de generar una mayor equidad es el gobierno a través de una reforma agraria.
“Todo hace parte de una reforma rural integral. Los jueces agrarios resuelven conflictos sobre los predios y ayudan a su formalización. La compra de terrenos es para aumentar las hectáreas que tiene a disposición la Agencia Nacional de Tierras para adjudicárselas a los campesinos”, comenta Miguel Samper, exdirector de la ANT. Samper, al igual que Reyes, considera que la jurisdicción agraria y las políticas rurales del gobierno deben ir acompañadas de programas en inversión social e infraestructura.
Para Mónica Parada, investigadora del Observatorio de Tierras, un grupo de investigación sobre terrenos rurales de las universidades Nacional, Javeriana y Rosario, la justicia agraria garantizará que estos ya redistribuidos se mantengan en las manos de los campesinos, que son los únicos que pueden ser adjudicatarios de baldíos.
Alejandro Reyes también comenta que las zonas de conservación ambiental como la Amazonía no se verán ampliamente impactadas por la nueva jurisdicción agraria, ya que gran parte de estos territorios están protegidos ambientalmente por el Ministerio de Ambiente, Parques Nacionales Naturales y las corporaciones autónomas regionales. Allí no hay casos significativos de asignación irregular de baldíos, a diferencia de otras zonas como Urabá y el Bajo Cauca, en el departamento de Antioquia; el sur del departamento de Córdoba; el sur del departamento de Cesar; el Catatumbo en el departamento de Norte de Santander, y la región del Magdalena Medio. En estas zonas, dice Reyes, es necesario aclarar la propiedad de la tierra y si la asignación de baldíos ha sido justificada.
El camino que cursó y que le queda a la jurisdicción agraria
Durante la discusión y debate en el Congreso, la jurisdicción agraria perdió una de las principales propuestas del Ejecutivo: la creación de la Corte Agraria. Debido a la oposición de los altos tribunales colombianos, el gobierno nacional cedió y esta instancia salió de la propuesta. Liderados por el presidente de la Corte Suprema, Fernando Castilla Cadena, estos entes judiciales dijeron que la jurisdicción agraria realmente consiste en la creación de juzgados y tribunales agrarios, no cortes. Para ellos, la Corte Agraria generaba “obstáculos temporales, logísticos, económicos y financieros”, según un comunicado de la Corte Suprema de Justicia.
Entre los expertos consultados, hay opiniones diversas sobre esta decisión. Samper piensa que la Corte Suprema de Justicia, y en algunos casos el Consejo de Estado, podrán desempeñar una buena labor como órganos de cierre o últimas instancias. “Entiendo el motivo del gobierno de blindar absolutamente a estos jueces agrarios con su propia jurisdicción y modificando la Constitución al hacer de esto un mandato constitucional que exige que los gobiernos regulen la materia, lo que da una mayor certeza de que la justicia agraria será implementada”, comenta. También complementa con el argumento de que la modificación constitucional no era el único camino. “Yo hubiera creado una especialidad como la de los jueces de restitución de tierras —los que retornan predios a las víctimas que fueron despojados y desplazados durante el conflicto armado colombiano—, que no son una jurisdicción aparte, están dentro de la ordinaria. Para eso no se requería reformar la Constitución, solo se requería una ley estatutaria”.
Mónica Parada estima que el órgano de cierre, o última instancia judicial agraria, es importante, pero que donde más se necesitan los recursos es en los jueces, “porque la idea es que eliminemos las barreras para que los campesinos puedan acceder a mecanismos de justicia eficaces en su territorio”.
Otros expertos se oponían a la eliminación de la Corte Agraria debido a que, como sucede en la actualidad, el tribunal de cierre seguirá siendo sala Civil y Agraria de la Corte Suprema donde, en su opinión, domina el enfoque de derecho civil, más no el rural.
“Es muy desafortunado que en el proyecto se hubiera eliminado la posibilidad de que hubiera una Corte Agraria de cierre final”, comenta Alejandro Reyes. Para él, el derecho civil protege los derechos de propiedad con documentos que la comprueban y dice que a los magistrados no les gusta el enfoque agrario, ya que este tiende a ser reformista y a buscar la justicia social para los campesinos.
El investigador de Dejusticia Carlos Quesada también considera que el enfoque civil no será suficiente y lamenta la salida de la Corte Agraria del proyecto final. “Para muchos de los campesinos la tierra no es solamente un bien privado, no se trata sólo de una afectación patrimonial, sino que cualquier falta de reconocimiento de su derecho a la esta es un profundo impacto en su identidad cultural campesina o étnica”, dice Quesada. Y agrega que muchas veces los campesinos no cuentan con títulos de propiedad, pero estos no deberían ser un impedimento para que se les reconozca su posesión de la tierra.
Así mismo, los expertos consultados señalan que aunque no haya Corte Agraria, la jurisdicción va a representar un avance para el país, pero que esto deberá reflejarse en un alto presupuesto, número de jueces y amplia distribución en el territorio nacional. “El Consejo Superior de la Judicatura —que tiene responsabilidades de tipo gerencial de la Rama Judicial— va a tener la responsabilidad enorme de crear estos jueces a nivel local y distribuir los tribunales agrarios en una división geográfica distinta al sistema judicial actual, porque necesitamos que llegue a los territorios donde no existen estas instituciones”, explica Parada.
Aunque se haya aprobado la justicia agraria, habrá que esperar para su entrada en operación, lo cual no tiene una fecha clara, pues falta definir la estructura de la jurisdicción, presupuesto y mecanismo de elección de jueces y magistrados. Todo esto requiere la aprobación de una ley estatutaria en el Congreso que permita la puesta en marcha de la jurisdicción. “Se necesitará una ley estatutaria para establecer la estructura y funcionamiento de las competencias de la jurisdicción agraria”, dice Nury Martínez de la organización de la sociedad civil Comisión Colombiana de Juristas (CCJ).
Quesada y Samper dicen que el gobierno de Gustavo Petro debe presentar el proyecto de ley estatutaria de inmediato, debido a que este solo se puede tramitar en una legislatura —según ordena la Constitución— y esta inicia el próximo 20 de julio. Si el proyecto no es aprobado, el gobierno Petro tendrá dos años más antes de que acabe su mandato para reintentar el trámite, según explica Parada, pero esto implica más espera para millones de campesinos colombianos.
Samper agrega que si no se avanza rápidamente en el trámite de la ley estatutaria, junto con las discusiones entre entidades, puede que la justicia agraria sólo inicie hasta dentro de dos años. “Necesitamos que el Consejo Superior de la Judicatura con el Ministerio de Hacienda y el de Justicia hagan todo el plan de cómo se va a implementar esta justicia para el próximo año y que de una vez incorporen una adición presupuestal. Si no se están teniendo esas conversaciones, infortunadamente el próximo año no tendremos ni un juez y nos tocaría esperar hasta el 2025”, dice.
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El ministro de Justicia, Néstor Osuna, declaró en radio nacional que el gobierno “tiene listas las propuestas de presupuesto ampliado para la creación de estos jueces”, pero no se saben más detalles. Parada agrega que el objetivo del gobierno nacional es que “es que la justicia agraria empiece a funcionar antes de que se acabe el periodo (de Gustavo Petro)”. También comenta que crear la jurisdicción agraria no necesariamente se demorará años y da el ejemplo de los juzgados de restitución de tierras, que iniciaron labores meses después de su aprobación por ley. Todo está en manos del Ejecutivo y qué tan rápido inicie los trámites para que la operación de la jurisdicción agraria sea, por fin, una realidad.
*Imagen principal: Uno de los casos más impactantes es el de Colombia, donde debido a la liberación de tierras por las guerrillas, los paramilitares se enfrentan a los campesinos que reclamaban su territorio: Foto: Rafael Ríos.
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