- En esta sección, Killeen aborda el escaso uso de los mapas de suelos que, en el caso de Bolivia y Perú, tienen información rigurosa pero que es ignorada por las autoridades.
- Para el caso boliviano, se señala que no existe un compromiso del gobierno con la conservación de los bosques de propiedad privada. Al contrario, se aceleró la regularización de la tenencia en propiedades deforestadas entre 1996 y 2013.
- Aunque en Perú existen diferencias respecto a Bolivia, las ZEE son documentos que han servido más para la realización de estudios de impacto ambiental antes que como herramienta de regulación de actividades extractivas o de ampliación de infraestructura, ambas grandes causantes de la deforestación.
Los mapas de uso del suelo y sus recomendaciones explícitas son más relevantes en las zonas con desarrollo previo que se encuentran en un proceso de cambio. Por lo tanto, las recomendaciones pueden proporcionar información sólida y apoyar un sistema de producción agrícola en expansión. Sin embargo, lo más frecuente es que se ignoren en un frenesí de especulación inmobiliaria donde, lamentablemente, este es el caso de Bolivia, Perú y Colombia.
Bolivia
Uno de los ejemplos más notables de zonificación con resultados positivos y negativos es el Plan de Uso de Suelos (PLUS) de Santa Cruz, Bolivia. El PLUS identificó la capacidad productiva de la llanura aluvial ubicada al este del Río Grande, que fue deforestada legalmente durante una década creando así un área productiva de soya conocida como zona de expansión oriental. Ese mismo documento clasificó como inadecuada para la agricultura intensiva debido al mal drenaje otra área aluvial igualmente plana ubicada al norte y oeste del Río Grande. No obstante, este humedal inundado estacionalmente fue cultivado por agricultores que drenaron los pantanos para crear un segundo distrito de producción de soya conocido como la zona de expansión norte. Estas dos áreas han convertido a Bolivia en el noveno productor de soya del mundo.
El PLUS formaba parte de una estrategia más amplia para promover el desarrollo sostenible en la fase neoliberal de la historia reciente de Bolivia (1986-2005). Incorporó el elemento de quid pro quo, en el que los organismos multilaterales apoyaban la expansión y diversificación de la economía rural promoviendo la agricultura intensiva a través de la deforestación en suelos cultivables, y por otro lado se promovía la conservación de los bosques mediante la creación de áreas protegidas y reservas indígenas.
En medio de estos dos extremos había clasificaciones de uso del suelo que podían gestionarse para la ganadería (mediante la deforestación) o la gestión maderera (mediante la tala). Los terrenos adyacentes a las carreteras fueron zonificados para uso agrosilvopastoril mientras que las áreas más remotas fueron divididas en zonas para uso forestal ganadero reglamentado, ambas versiones diferentes que mezclaban agricultura, ganadería y explotación forestal.
Los terratenientes ignoraron el PLUS y desarrollaron sus predios de acuerdo con su capacidad de movilizar capital financiero. En el caso de la Chiquitania (HML #29) la mayoría ha adoptado el modelo brasileño de producción de carne vacuna, mientras que los de Guarayos (HML #30) cultivos extensivos.
En la década del 90, las políticas de redistribución de ingresos y descentralización generaron leyes que obligaban a los municipios bolivianos reducir las recomendaciones PLUS a través de un Plan Municipal de Ordenamiento Territorial (PMOT). La mayoría de estos Planes fueron abandonados antes de su finalización, aunque algunos han dado lugar a la creación de áreas protegidas municipales. La información y recomendaciones del sistema regulatorio PLUS/PMOT debían implementarse en propiedades individuales a través de un Plan de Ordenamiento Predial (POP).
El objetivo original del protocolo POP era garantizar la protección de los corredores forestales y las márgenes de los ríos como servidumbres de conservación. Los propietarios de tierras se encontraron motivados a completar el estudio, puesto que es necesario para regularizar la tenencia de la tierra, y donde la mayoría contrataron consultores que proporcionaron los documentos necesarios para cumplir con los requisitos administrativos de la autoridad forestal. Sin embargo, la implementación de medidas de conservación quedaba a discreción del propietario.
La falta de compromiso del gobierno con la conservación de los bosques de propiedad privada quedó de manifiesto en 2013 con el programa Sembrando Bolivia, que es fundamental para el objetivo del Gobierno de ampliar la huella agrícola de tres a diez millones de hectáreas. Como parte de ese proceso, la agencia de reforma agraria (INRA) utilizó el sistema POP para acelerar la regularización de la tenencia en propiedades deforestadas entre 1996 y 2013, y posteriormente ampliada hasta 2017. La autoridad forestal boliviana aprobó un POP que cubre 850.000 hectáreas y emitió nuevos permisos de tala para 154.000 hectáreas. Irónicamente, este instrumento de planificación territorial, originalmente destinado a fomentar la conservación de los bosques, se utilizó para promover la deforestación con el fin de ampliar la producción agrícola en la Amazonia boliviana.
Otro ejemplo por parte del gobierno de regulaciones de zonificación del uso de la tierra para promover la expansión agrícola es la reciente modificación del PLUS para el Departamento de Beni. La versión original, el PLUS Beni 2002, reflejaba las tradiciones de la ganadería en los Llanos de Moxos y los medios de subsistencia forestales de sus pueblos indígenas. La versión revisada, el PLUS Beni 2019, ha realizado varios cambios sustanciales, incluyendo el reconocimiento de la zona de producción agroindustrial a lo largo de la carretera de Santa Cruz (HML #30), y una nueva frontera de deforestación que están colonizando menonitas e interculturales al este de Trinidad. Estas áreas fueron zonificadas para el manejo forestal en la versión de 2002, pero han sido reclasificadas para un tipo de “agrosilvicultura” en el plan revisado. Sin embargo, si la historia sirve de guía, estos grupos de colonos pronto comenzarán a generar cultivos en hileras.
Varios pueblos indígenas de las tierras bajas se verán afectados por la versión de 2019. Las comunidades Sirionó y Baure habitan los paisajes forestales adyacentes a las nuevas zonas de asentamiento al este de Trinidad, mientras que la reclasificación de 500.000 hectáreas para permitir la “agrosilvicultura” impactará a decenas de comunidades Moxeño y Movima en la carretera al oeste de Trinidad.
El PLUS Beni 2019 también cambia la clasificación de aproximadamente dos millones de hectáreas en el norte, donde las sabanas del Cerrado se consideran aptas para el manejo ganadero intensivo. Esta área, anteriormente remota, ahora es accesible a través de una carretera troncal patrocinada por IIRSA que conecta estas tierras ganaderas con los mercados urbanos en el departamento de La Paz, y donde la zona está rodeada por comunidades Caviñeno, Cayubaba, Chacobó y Tacana que cuentan con titulación de grandes territorios (TCO) en los paisajes forestales adyacentes.
Perú
Perú adoptó la ZEE en 1996 como pilar estratégico para gestionar su desarrollo nacional. A esto, pronto le siguió un proyecto piloto financiado por el BID y USAID en 2000 para desarrollar una ZEE para la región del Madre de Dios. Las directrices de implementación publicadas en 2004 incluían el mandato de desarrollarlas en coordinación con los gobiernos regionales (macro-ZEE) y locales (meso-ZEE). Entre 2005 y 2015 se completaron una serie de estudios, pero la falta de apoyo financiero dejó la tarea inconclusa. Hasta 2021, diecisiete de 24 gobiernos regionales han desarrollado y publicado una Macro ZEE, pero solo uno se ha completado desde 2015. Afortunadamente, esto incluye la mayoría de las jurisdicciones amazónicas (Amazonas, Cuzco, Huánuco, Madre de Dios, San Martín y Ucayali). La región de Loreto aún tiene que completar una macro-ZEE, pero ha desarrollado una meso-ZEE detallada para sus provincias más pobladas.
El sistema peruano, al igual que el de Brasil y Bolivia, agrupa el uso de la tierra en varias zonas principales: (a) productiva, (b) protegida, (c) de recuperación, (d) especial y (e) urbana/industrial. Se diferencia de los sistemas boliviano y brasileño en que pone menos énfasis en la tenencia o el uso de la tierra, y más en los atributos biofísicos subyacentes. Por ejemplo, las áreas agrícolas habitadas desde hace mucho tiempo en las estribaciones andinas (selva alta) están divididas en zonas de recuperación, lo que refleja su degradación por la erosión causada por pendientes pronunciadas y precipitaciones extremas. De manera similar, el drenaje es un factor determinante a la hora de restringir el desarrollo en zonas ribereñas, independientemente de si el terreno ha sido despejado o no.
Otra diferencia importante es el tratamiento de las tierras indígenas. El tipo más común, las comunidades nativas, están zonificadas para el manejo forestal, la agrosilvicultura y la agricultura de subsistencia, en vez de su protección. Esto refleja su condición de propiedades comunales que están abiertas al desarrollo, más que como reservas territoriales que están clasificadas como zona protegida, y donde se incluyen reservas comunales que se crearon como áreas protegidas de doble estatus, y reservas territoriales que se crearon para proteger a grupos indígenas en aislamiento voluntario.
En todo caso, la ZEE es un documento técnico que proporciona información y recomendaciones, pero no es un plan de uso de suelo jurídicamente vinculante. Se trata, más bien, del primer paso en el laberíntico proceso de elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial (POT), que requiere otros siete estudios especiales:
(1) análisis de riesgo de desastres y cambio climático,
(2) documentación de cambios remotos y actuales en el uso de la tierra,
(3) descripción de los ecosistemas naturales,
(4) evaluación de tenencia de la tierra,
(5) análisis de la dinámica económica regional,
(6) evaluación de la naturaleza y estado de los servicios ecosistémicos y
(7) evaluación de la capacidad institucional de la jurisdicción pertinente.
Toda esta información se sintetiza en otro estudio titulado Diagnóstico Integral del Territorio (DIT) previo a la promulgación del POT, que es un documento regulatorio vinculante que puede restringir o fomentar determinados tipos de uso del suelo. Hasta octubre de 2021, no se había utilizado ninguna ZEE para iniciar un proceso de formulación del POT en ninguna parte del Perú.
La elaboración y compilación de las ZEE ha mejorado el potencial de desarrollo sostenible de la Amazonía peruana. La información es de muy alta calidad y está fácilmente disponible para la mayoría de las partes interesadas a través de los sitios web gubernamentales. El proceso de consulta pública parece haber sido bastante completo y democráticamente organizado, sin embargo, su impacto para orientar el desarrollo y la conservación ha sido limitado.
Las ZEE peruanas no se utilizaron para diseñar los sistemas de áreas protegidas, lo que en gran medida ocurrió de forma independiente y, en la mayoría de los casos, con anterioridad a la elaboración de las ZEE regionales. Tampoco se han utilizado para regular la explotación minera o las inversiones en infraestructura, aunque sin duda han tenido una influencia positiva en la elaboración de los estudios de impacto ambiental. Los documentos ZEE muestran la naturaleza caótica del uso del suelo en propiedades privadas y al mismo tiempo brindan una fotografía de la perenne lucha por las tierras fiscales. Para ejemplificar esto, si se comparan mapas preparados a mediados de la década de 2000 con imágenes satelitales recientes en Aguaytía (Ucayali), se observa que las tierras zonificadas para el manejo forestal se han convertido en una plantación de palma aceitera a escala industrial rodeada por decenas de pequeños campos agrícolas.
Quizás sea más acertado considerar las ZEE peruanas como una descripción del status quo combinada con las recomendaciones de tecnócratas capacitados en las metodologías del desarrollo sostenible. Las decisiones reales las toman los políticos locales que controlan las oficinas regionales del servicio forestal, la agencia de tenencia de la tierra y la agencia medioambiental, quienes rutinariamente ignoran dichas recomendaciones mientras promueven iniciativas de desarrollo convencionales en sus jurisdicciones.
Imagen destacada: Mosaico de reservas forestales legales, pastizales y granjas de soja en la Amazonía brasileña. Crédito: Rhett A. Butler.
«Una tormenta perfecta en la Amazonía» es un libro de Timothy Killeen que contiene los puntos de vista y análisis del autor. La segunda edición estuvo a cargo de la editorial británica The White Horse en el año 2021, bajo los términos de una licencia Creative Commons -licencia CC BY 4.0).
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