- La Panamazonía es una fuente importante de varias materias primas industriales clave. Pero en términos puramente financieros, el sector de los minerales amazónicos es minúsculo en el mundo. Más bien, la economía de los países amazónicos depende muchísimo de las actividades extractivas.
- Esta fuerte dependencia no solo ocurre en el sector financiero sino también en el de servicios de la actividad económica vinculada al sector extractivo. Sin él, Brasil sufriría un importante trastorno económico de los ingresos procedentes de los minerales, y el impacto sería catastrófico para Perú, Ecuador y Bolivia.
- La mayoría de los demás países de la región panamazónica sólo devuelven una porción de regalías de los ingresos a las jurisdicciones locales, y es el gobierno central el que se apropia de los impuestos sobre la renta corporativa.
- Mientras que el medio ambiente brilla por su ausencia en todas las normas relativas al destino de las regalías o los ingresos fiscales procedentes de la extracción de minerales.
La Panamazonía es una fuente importante de varias materias primas industriales clave. Aunque los mercados globales no dependen demasiado de la región, la producción de las minas amazónicas no es insignificante. Teniendo en cuenta que el desarrollo de recursos minerales es un proceso que dura décadas y, si el sector extractivo abandonara la región (como proponen algunos defensores del medio ambiente) la economía global encontraría otros lugares para suministrar estos minerales esenciales. La producción de petróleo y gas es insignificante a escala global, menos del 0,1%, y podría reducirse sin dificultad.
En términos puramente financieros, el sector de los minerales amazónicos es minúsculo, con un PIB total de aproximadamente 20 mil millones de dólares en una economía global estimada en 85 billones de dólares en 2020, de los cuales alrededor del 3% se atribuyó al petróleo y el gas (2,1 billones de dólares) y el 1% a los minerales industriales (850.000 millones de dólares). La economía global podría adaptarse fácilmente a una Amazonía que no incluyera un sector extractivo. Sin embargo, no se puede decir lo mismo de la economía de los países amazónicos.
Los ingresos netos procedentes de los minerales extraídos de la Panamazonía en 2017 equivalían aproximadamente al 8% del PIB regional. No obstante, si se detuviera toda clase de extracción, el impacto sería aún mayor, debido a la fuerte dependencia de los sectores financieros y de servicios de la actividad económica vinculada al sector extractivo. Brasil sufriría un importante trastorno económico de los ingresos procedentes de los minerales, pero el impacto sería catastrófico para Perú, Ecuador y Bolivia. La importancia estratégica del sector extractivo se evidencia en el estado actual de la economía venezolana, que ha destruido su sector petrolero y una industria minera alguna vez próspera basada en el hierro y la bauxita.
El sector minero es de menos importancia para los habitantes de la amazonía, en parte porque la mayor porción de los ingresos que genera se manda fuera de la región. El PIB per cápita de todos los minerales en 2019 fue de unos 800 dólares por habitante amazónico, pero solo alrededor del 6% de esta cantidad se devuelve a los gobiernos locales y regionales. Aún así, incluso esta cifra es engañosa debido a la distribución desigual de los ingresos entre las jurisdicciones.
Por ejemplo, el estado de Pará recibió un total de aproximadamente 2.300 millones de Reales (unos 480 millones de dólares) en regalías en 2020. Sin embargo, sólo tres municipios (Parauapebas, Marabá y Canaã dos Carajás), que albergan nueve enormes minas a cielo abierto, captaron más de la mitad de esa cantidad (1.700 millones de Reales). Les siguieron cinco municipios (Paragominas, Oriximiná, Terra Santa, Juruti y Barcarena) que recibieron 81 millones de Reales en regalías de la industria de la bauxita, y otros quince municipios que albergan minas de oro legales (y cuasi legales), que pagaron otros 81 millones de Reales. Un grupo de 53 gobiernos locales se reparten alrededor de 1,3 millones de Reales vinculados a materiales de construcción o compensación por impactos indirectos generados por la infraestructura logística; mientras que 73 municipios no recibieron ingresos por regalías de ningún tipo, presumiblemente porque no albergan ningún tipo de industria extractiva.
El gobierno del estado de Pará recibe el 15% (345 millones de Reales en 2020) más otros 230 millones de Reales de una devolución de impuestos vinculada a los ingresos por exportaciones, que suman aproximadamente el 3% del presupuesto total de estado. La industria minera cuenta con el pleno apoyo del gobierno estatal y de sus agencias reguladoras que supervisan la industria. El estado de Pará es responsable de alrededor del 90% de la actividad minera en la Amazonía, por lo que los ingresos por regalías de la minería brindan pocos beneficios a los habitantes de los otros cinco estados amazónicos.
Del mismo modo, la distribución de regalías por la explotación de la producción de petróleo y gas se concentra sólo en unos pocos municipios, y más bien favoreciendo a algunos gobiernos estatales. En 2020, el estado de Amazonas recibió 224 millones de Reales en ingresos por regalías, de los cuales 67 millones de Reales se asignaron al municipio escasamente poblado de Coari, ubicado en el mismo estado de Amazonas y donde se encuentra el mayor yacimiento de gas natural de la Amazonía brasileña.
Perú es el más generoso de los países amazónicos a la hora de devolver los impuestos sobre los minerales a la región productora. La pieza central de esta política es el Canon, que asigna el 50% del impuesto sobre la renta empresarial a los gobiernos locales y regionales, además del tradicional impuesto sobre regalías. Del monto total devuelto, el 10% se asigna al distrito que alberga la mina, el 25% se destina a la provincia correspondiente, mientras que el 40% se distribuye a todos los gobiernos a nivel de distrito dentro de la región (departamento), y el 25% se asigna al gobierno regional y su universidad pública asociada. Para los hidrocarburos se utiliza un régimen ligeramente distinto, que refleja la idiosincrasia geográfica de la Amazonía peruana.
La mayoría de los demás países de la región panamazónica sólo devuelven una porción de regalías de los ingresos a las jurisdicciones locales, y es el gobierno central el que se apropia de los impuestos sobre la renta corporativa. Esto genera un nivel de insatisfacción basado en la percepción de que el Estado, a través del gobierno central, no invierte suficientes recursos en el desarrollo de sus zonas del interior amazónico, y no obstante esto, las industrias extractivas reciben un fuerte apoyo de los gobiernos locales. Aunque la mayoría de los ingresos se envían fuera de la región, los destinados a gastos de capital y operaciones sostienen miles de empleos directos, mientras que el sector de servicios y el comercio generan decenas de miles de empleos indirectos que amplifican enormemente el impacto del sector minero. Es importante destacar que el desarrollo de una mina o un yacimiento petrolífero garantiza que se realicen mejoras en los sistemas de salud y educación, así como mejoras significativas en la infraestructura de transporte.
La mayoría de los habitantes de la amazonía, particularmente las élites económicas, tienen puntos de vista convencionales sobre el desarrollo y la importancia de la infraestructura es primordial en su lista de prioridades. El actual marco jurídico para el gasto de los ingresos por regalías refuerza este sesgo. Por ejemplo, el Impuesto Directo a los Hidrocarburos en Bolivia y el Canon Minero en Perú obligan a los gobiernos locales a «invertir» este dinero, en lugar de pagar salarios u otras formas de costos operativos fijos. El medio ambiente brilla por su ausencia en todas las normas relativas al destino de las regalías o los ingresos fiscales procedentes de la extracción de minerales. Nada de este dinero se asigna a la conservación ni a la reparación de los impactos medioambientales relacionados con su explotación.
Presumiblemente, la falta de financiación para iniciativas de conservación se compensa con los planes de acción medioambiental que acompañan a todas las iniciativas a gran escala dentro del sector minero. Básicamente, se considera que toda la mitigación y reparación es responsabilidad de la empresa que organiza la inversión. Esto es apropiado, pero también tiende a centrar estas acciones a nivel local, en las zonas de las inmediaciones de la mina o yacimiento petrolífero. En ese sentido, las acciones privadas son similares a la distribución de los ingresos por regalías.
El impacto social y económico del sector minero informal de oro (mineros de oro irregulares o “garimpeiros”) está profundamente arraigado en la economía amazónica, en parte porque la distribución de sus beneficios económicos es extraordinariamente democrática. Desde casi cualquier punto de vista, incluso el minero más grande de los llamados «artesanales» es un pequeño empresario y es habitual que se organicen en cooperativas. Muchos adoptan un modelo de negocio en el que los ingresos netos (y los riesgos) se reparten entre los participantes.
Para muchos, es una rara oportunidad de escapar de la pobreza.
Dondequiera que se descubra oro, se crea un electorado influyente que tiende a dominar las instituciones políticas locales. Los mineros irregulares son influyentes porque sus actividades son económicamente significativas. Por ejemplo, la fiscalía de Brasil (Ministerio Público Federal, MPF) estimó que el 58% (30,5 toneladas) del oro en Pará reportado al gobierno entre los años 2019 y 2020, fue extraído por mineros artesanales. Bolivia y Perú igualmente toleran una gran cohorte de mineros de pequeña y mediana escala que ignoran las regulaciones medioambientales y evaden impuestos, pero que evitan la supervisión debido a su torpe poder político.
La maldición de los recursos naturales
Un estribillo popular utilizado para criticar las industrias extractivas es el argumento de que los ingresos por las exportaciones distorsionan las economías de los países que dependen de ellas como fuente importante de PIB. Esta crítica surge de la observación de que algunos países pobres en recursos han disfrutado de niveles sostenidos de crecimiento económico, mientras que muchos países ricos en recursos sufren ciclos de auge y caída de materias primas que impiden su desarrollo a largo plazo. Esta hipótesis desencadenó un debate político a finales de la década de los 90, cuando los conceptos de desarrollo sostenible se incorporaban a los marcos estratégicos tanto del sector público como del privado. La crítica fue controvertida, en parte, porque cuestionaba las prácticas crediticias de las agencias multilaterales de desarrollo, como el Banco Mundial, pero dependía demasiado de correlaciones estadísticas que incluían numerosas excepciones obvias.
Como todas las suposiciones basadas en correlaciones, la relación entre dependencia de recursos y estancamiento económico podría ser un fenómeno del tipo causa y efecto, o una manifestación de otros factores que impiden o fomentan el crecimiento sostenible en toda la economía. En cualquier caso, los países en desarrollo en el siglo XX tenían pocas opciones, porque necesitaban recursos financieros para hacer crecer sus economías y luchar contra la pobreza. Los que tuvieron éxito utilizaron su dotación de recursos naturales para diversificar sus economías y mejorar el bienestar de sus ciudadanos.
La mayoría de los economistas probaron la hipótesis de la maldición/dotación de los recursos naturales utilizando su indicador favorito, el Producto Interno Bruto (PIB). Sin embargo, un enfoque alternativo se basa en el Índice de Desarrollo Humano (IDH), un parámetro que combina datos sobre ingresos, salud y educación. A escala mundial, esos análisis muestran que la monetización de la riqueza mineral está correlacionada positivamente con el desarrollo humano. Pero en América Latina ese beneficio no es ni fuerte ni uniforme. La incapacidad de los países de la región para subir de la categoría de economías en desarrollo o emergentes a economías avanzadas es desconcertante, pero no hay pruebas concluyentes de que se deba a una dependencia excesiva de los sistemas de producción basados en los minerales.
En el contexto de la Panamazonía, donde los costos y beneficios de las industrias extractivas son aún más relevantes, los resultados son igualmente ambiguos. Cuando se utiliza el IDH como medida del progreso dentro de las jurisdicciones subnacionales, existe una correlación obvia entre el ingreso per cápita y el bienestar humano, pero la presencia de una empresa extractiva no tiene un impacto reconocible –ni positivo ni negativo– en el estado de desarrollo de los habitantes de la región. Un examen más detallado a las distintas jurisdicciones ilustra por qué los beneficios son ilusorios y los costos difíciles de aliviar.
El ejemplo más conspicuo de un resultado de desarrollo «exitoso» es el distrito minero de Carajás, en Pará, donde la enorme riqueza mineral sigue impulsando la expansión cincuenta años después de que iniciara la primera mina en la década de los 80. Las inversiones e ingresos por regalías se han concentrado en tres municipios (Parauapebas, Canaã dos Carajás y Marabá), con niveles menores, pero aún significativos, de desarrollo minero en dos municipios adyacentes (Ourilândia do Norte do Norte y São Felix do Xingu) y un complejo de fabricación metalúrgica en Açailândia (Maranhão). Las seis jurisdicciones obtienen buenos resultados según el IDH, pero tres están por encima y tres por debajo de la línea de tendencia, donde sólo uno (Parauapebas) tiene valores que se acercan a los de los centros metropolitanos de la región.
Sin embargo, es difícil atribuir la relativa prosperidad de Parauapebas a la industria minera, porque su desarrollo fue precedido por inversiones en infraestructura de transporte y un programa de distribución de tierras, los cuales desencadenaron una ola migratoria que desforestó el bosque creando una economía agraria. La combinación de políticas, sinérgicas por diseño, causó impactos medioambientales y sociales mucho más allá de lo que podría ser atribuible únicamente a la explotación minera.
Los indígenas del distrito minero de Carajás fueron replegados a reservas recién creadas que, aunque grandes, son una fracción del tamaño de sus tierras ancestrales. Los nuevos habitantes están culturalmente comprometidos con la economía convencional y han elegido representantes políticos que apoyan la expansión de la industria minera. No obstante, a medida que la sociedad fronteriza creció, los funcionarios han comenzado a cuestionar el nuevo status quo con demandas de mayores niveles de compensación basada en regalías e iniciativas de desarrollo que «añadan valor» a las materias primas minerales. Aunque los ciudadanos aceptan el papel del sector minero en sus comunidades, también expresan su preocupación por la degradación medioambiental y piden a las autoridades opciones más sostenibles.
Algunos distritos de minería intensiva similares incluyen las provincias de Pasco, Yauli, Cajamarca y Pataz en Perú, y la llanura costera de Guyana y Surinam, todos ellos centros mineros durante más de un siglo. Ninguna de estas áreas podría ser descritas como «prósperas» por ningún observador objetivo, y todas tienen valores de IDH mediocres a pesar de décadas de inversión, actividad económica e ingresos por regalías. Su legado minero incluye importantes pasivos medioambientales en forma de estanques de residuos abandonados y áreas devastadas y destruidas por minas a cielo abierto. En Ecuador, el incipiente desarrollo de las minas de cobre y oro en la Cordillera del Cóndor parece seguir un paradigma de desarrollo similar, con una mina a escala industrial en funcionamiento, otra en construcción y siete en distintas etapas de planificación.
Otras explotaciones mineras han exigido un planteamiento diferente, ya sea porque son demasiado remotas o porque (aún) no habían sido incorporadas a una iniciativa de infraestructura que pudiera subvencionar su desarrollo. Conocidas como «minas de enclave», dependen de las vías fluviales (hidrovías) como sistema rentable de transporte de mercancías; incluyen inversiones en carreteras y ferrocarriles, pero sólo para conectar la mina con el puerto fluvial. La migración no está expresamente prohibida, pero los inversores privados generan pocos incentivos para abrir las zonas adyacentes para asentamientos humanos que puedan exponer sus operaciones a conflictos sociales. No es infrecuente que las comunidades existentes (no indígenas) se muestren favorables al proyecto, particularmente si incluye un paquete de compensación que precede a los ingresos potenciales provenientes de un impuesto de regalías.
El modelo de enclave fue pionero en la década del 50 con la mina de magnesio en Serra de Navio (Amapá) y las minas de mineral de hierro en El Pao (Bolívar, Venezuela). Posteriormente, el modelo se utilizó para otras minas de mineral de hierro y bauxita en Bolívar a finales de los años 70, la mina de bauxita Trombetas en Oriximiná (Pará) en 1979, las minas de casiterita de Pitinga (Amazonas) y, más recientemente, la mina de bauxita cerca de Juruti (Pará) en 2010. Ninguna de esas minas ha mejorado notablemente el bienestar humano, como lo ejemplifican sus valores de IDH, que se ubican cerca de la línea de tendencia que rastrea la correlación entre el ingreso familiar versus la salud y la educación. En un futuro próximo, este tipo de modelo de desarrollo puede prevalecer en la mina de potasa que se proyecta para el municipio de Autazes, en la desembocadura del río Madeira (Amazonas).
Los hidrocarburos suelen utilizarse como ejemplo de la maldición de los recursos naturales y el peyorativo se emplea con frecuencia para describir la historia de la industria del petróleo y el gas en Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela. Dentro de la Amazonía, estos países han seguido una variedad de estrategias de inversión que no difieren de los modelos intensivos y de enclave utilizados para describir las minas industriales.
Ecuador adoptó un enfoque intensivo cuando desarrolló los campos petroleros de Sucumbios y Orellana en los años 60, que fue acompañado por inversiones paralelas en una red regional de carreteras, un programa de distribución de tierras y programas de extensión que promovían la agrosilvicultura. A pesar de la enorme riqueza extraída de sus reservas de petróleo, la amazonía ecuatoriana sigue siendo la región más pobre del país.
En contraste, Perú desarrolló sus reservas de petróleo (Marañón) y gas (Camisea) utilizando un modelo de enclave donde los campos de producción se comparan con una plataforma petrolera marina. Los equipos se transportan por vías fluviales, mientras que el personal y los suministros se transportan hacia y desde la plataforma en avionetas y helicópteros. Este sistema ha permitido evitar en gran medida los impactos secundarios, como la construcción de carreteras, la migración y la deforestación. Perú tiene el régimen fiscal y de regalías más generoso de la región panamazónica, pero no hay evidencia de que las poblaciones locales, que en su mayoría son indígenas, hayan experimentado alguna mejora mensurable en su bienestar, al menos en comparación con el resto de las provincias. en la Amazonía peruana.
Tanto el sistema ecuatoriano como el peruano se han visto plagados de derrames de crudo que han contaminado los suelos y los cursos de agua que rodean los campos petroleros. Durante más de dos décadas, las organizaciones indígenas han hecho campaña para expulsar a la industria de hidrocarburos de sus territorios. El apoyo a la industria sigue siendo fuerte en los centros urbanos, como Iquitos y Lago Agrio, donde las instalaciones administrativas y logísticas son económicamente importantes, pero los habitantes urbanos han comenzado a cuestionar el cálculo de costo-beneficio a la luz de las graves responsabilidades medioambientales. En contraste, el campo de gas de Camisea y sus instalaciones asociadas han estado relativamente libres de conflictos. Esto puede reflejar los beneficios de un esquema de reparto de ingresos que favorece a los gobiernos locales sobre los regionales, pero lo más probable es que se trate de un sistema de ductos que ha evitado derrames a gran escala.
Brasil utilizó el modelo de desarrollo offshore para desarrollar los campos de gas de Urucú en Coari (Amazonas), un municipio en el centro geográfico de la amazonía que carece inusualmente de poblaciones indígenas. La mayoría de los habitantes, aproximadamente un 75%, vive en el centro urbano, puerto fluvial y centro logístico para la terminal de líquidos y gasoducto; el resto son en gran parte comunidades ribeirinho que viven en las orillas del río Solimões. El municipio tiene el tercer PIB per cápita más alto del estado de Amazonas, pero obtiene una mala puntuación en la medición del IDH, ubicándose muy por debajo de Tefé, municipio vecino que es similar en muchos aspectos pero que no recibe regalías por el gas.
Un sonado escándalo de corrupción en 2008 (Operação Votrax) condujo al procesamiento de veinte funcionarios municipales por defraudar al estado por aproximadamente 40 millones de Reales. La corrupción es un problema recurrente y una investigación en 2019 dio lugar a acusaciones similares que implicaban al hijo del anterior cabecilla, el exalcalde de Coari.
Imagen destacada: Existe una fuerte dependencia en el sector financiero y de servicios de la actividad económica vinculada al sector extractivo. Crédito: CEDIB
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