Colombia: ¿cómo impactaría al sector ambiental el posible recorte del presupuesto para el 2018?

Hace un mes, el presidente de Colombia, Juan Manuel Santos, asistió como invitado especial a la quinta conferencia anual de Desarrollo Sostenible, organizada por la Universidad de Columbia, en Nueva York. Allí, mientras narraba el rol que tuvo Colombia en la negociación de los objetivos para el desarrollo sostenible, dijo que “la cosa más importante que alguien puede hacer por salvar el planeta es sembrar un árbol, reforestar todos los bosques que hemos destruido”. Además, contó los avances del país en la delimitación de los páramos, un ecosistema fundamental para la regulación del agua, y de la ampliación de 13 millones de hectáreas de bosques protegidos a 28.2 millones de hectáreas.

Mientras tanto, en las discusiones en el Congreso colombiano sobre el presupuesto general de la nación  para el 2018, se evidenciaba la intención de reducir los recursos destinados para la gestión de los parques nacionales naturales en un 80 %: de 92 mil millones de pesos (31 millones de dólares) a 14 mil millones (5 millones de dólares). Este recorte generaría un impacto negativo, según la senadora del partido del gobierno, el partido de la U, Maritza Martínez, en las tareas de vigilancia, monitoreo y control que ejerce la institución, sin contar cómo la falta de presupuesto reduciría también la capacidad de adquirir predios para la conservación.

“En Colombia un funcionario del Sistema Nacional de Áreas Protegidas tiene a su cargo 23 639 hectáreas, en países como Costa Rica la cifra apenas llega a 5178 hectáreas y en Venezuela, 11 628 hectáreas”, dice una comunicación que le hizo llegar Parques Nacionales Naturales a la oficina de la senadora Martínez.

El monto para el sector ambiental en el proyecto presupuestal 2018, que incluye fondos para las entidades adscritas y vinculadas a este, se reduce en un 24.21 % con respecto al 2017, es decir, se pasa de 735.6 mil millones de pesos (250 millones de dólares) a 557.58 millones (189 millones de dólares). Esta distancia entre el discurso y los recursos “hace parte de la esquizofrenia ambiental del gobierno”, comentó César Rodríguez, director y cofundador de Dejusticia, uno de los centros de estudios jurídicos y sociales más importantes de Colombia, y agregó que la administración del presidente Santos es muy progresista en las palabras, particularmente, cuando habla en escenarios internacionales, pero a nivel interno el sector ambiental es el más flojo. De acuerdo con Rodríguez, el Ministerio de ambiente es el más inestable, ha tenido seis ministros en 8 años y muchos de estos nombramientos han sido criticados, porque las personas no tienen las competencias para el cargo.

Además, como lo señala Brigitte Baptiste, directora del Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt, si el Congreso de la República no logra aumentar los recursos, el sector tendría que afrontar consecuencias graves. El recorte afecta a todo el sector ambiental, pero particularmente al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam), al Fondo Nacional Ambiental y a los institutos de investigación como el Sinchi, Invemar y el instituto Alexander Von Humboldt. Estos últimos, si bien son organizaciones sin fines de lucro, tienen a su cargo la realización de investigaciones científicas, monitoreo, vigilancia y el fortalecimiento de sistemas de información en temas forestales, de cambio climático, biodiversidad, ecosistemas marinos, costeros y amazónicos. Al final son los brazos con los que cuenta el sector ambiental para ejercer parte de sus funciones.

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Coherencia, lo que no se entiende

Según Baptiste, esta es la primera vez en 25 años que se recortan drásticamente los recursos de los institutos de investigaciones ambientales. “A pesar de que el sector cuenta con equipos de alta calidad, se tienen investigadores de primera categoría y se han hecho inversiones importantes en programas de biodiversidad, conservación, cambio climático entre otros, tener que bajar la guardia por un año, debido a la reducción de recursos, hace que se  trunquen los procesos y actividades que se llevaban”, contó Baptiste.  Por ejemplo, el Instituto Alexander Von Humboldt coordina el sistema de información en biodiversidad en Colombia, con el recorte, la capacidad de realizar monitoreo y medir cambios en el tiempo será más difícil sin el personal o equipos adecuados. Entonces, como lo describe Baptiste “no es solamente que se dejen de hacer cosas mientras las vacas flacas pasan, sino que se desaprovecha la inversión que el país ha hecho desde 1993”, año en el que se creó el Ministerio de Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental (SINA).

Al hacer una comparación entre los proyectos de presupuesto de 2016, 2017 y 2018 se observa que los recursos para el sector ambiente, el cual incluye los recursos que pagan el funcionamiento (personal, oficinas, etc.) e inversión (programas, proyectos, instituciones adscritas) han ido disminuyendo año tras año, sin embargo, esta vez, la variación entre 2017 y 2018 es considerable. Solo para el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en 2016 la cifra de inversión fue de 168.4 mil millones de pesos (57 millones de dólares), en el 2017 de 164.4 mil millones de pesos (56 millones de dólares) y la cifra contemplada en el proyecto 2018 es de 100.5 mil millones de pesos (34 millones de dólares). Por otro lado, en el caso del Instituto de Hidrología, Meteorología, y Estudios Ambientales (IDEAM) la variación en el presupuesto de inversión pasó de 21.6 mil millones en 2016 (7 millones de dólares) a 27.01 mil millones en 2017 (9 millones dólares) y en 2018 la cifra es de 20.7 mil millones (7 millones dólares).

De acuerdo con declaraciones del Ministro de Ambiente, Luis Gilberto Murillo, a una cadena de radio nacional, los recursos del sector no solo provienen de la nación, sino que hay otras fuentes de financiación como la cooperación internacional. Sin embargo, como lo explica la senadora Martínez, el sector ambiental está débil y hay que hacer un esfuerzo por no debilitarlo aún más, “los recursos que provienen de otras fuentes jamás van a poder competir con los recursos que asigne la nación al sector ambiental, por eso hay que hacer un esfuerzo desde el congreso por incrementar los montos para el próximo año antes de que las negociaciones acaben” afirmó. Además, la senadora señaló que este tipo de situaciones muestran una incoherencia entre las metas del gobierno —formar parte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), donde el tema ambiental es un requisito crítico— y la asignación presupuestal.

De hecho en 2014, Simon Upton, Director de la Dirección de Medio Ambiente de la OCDE, afirmó que Colombia estaba creciendo rápidamente como economía y necesitaba llevar adelante acciones inmediatas para proteger lo que son algunos de los bosques y ecosistemas más ricos del mundo, “las políticas ambientales con las mejores prácticas internacionales será un paso clave hacia el ingreso de Colombia a la OCDE”, señaló.

Carmenza Castiblanco, directora del Instituto de Estudios Ambientales de la Universidad Nacional, afirmó en una entrevista con Mongabay Latam que el problema está en que el gobierno no ve lo ambiental como estratégico y transversal en la planeación del presupuesto, por lo tanto, no le da la jerarquía a la hora de destinar los recursos de la nación. Así, mientras en el proyecto de presupuesto el sector ambiente representa 0.24% del total, trabajo representa 12.3%, es decir, 28.9 miles de millones de pesos (9 826 000 dólares). Ahora, como lo señaló Martínez “el mensaje no es poner a competir al renglón ambiental con los demás sectores, el mensaje es recuperar la relevancia de este sector y que es fundamental y transversal a otros sectores como agricultura, ciencia y tecnología”.

Muchos de los recursos de la cooperación internacional están condicionados a que los gobiernos locales pongan contrapartidas. Adicionalmente, la ayuda extranjera es cuidadosa y se fija en cómo se manejan y ejecutan los recursos. Según Baptiste, los institutos ambientales en Colombia son valorados por la cooperación internacional debido a su confiabilidad, estabilidad y eficiencia para ejecutar sus recursos. Por lo tanto, por cada peso que pone el estado colombiano, explicó Baptiste, los institutos apalancan entre 3 y 4 pesos más, en consecuencia, reducir el presupuesto de estas entidades afectaría la posibilidad de acceder  a otras alternativas de financiamiento. Igualmente, Castiblanco señaló que si bien los recursos de la nación no son los únicos, acceder a otros fondos depende de la capacidad técnica e institucional de las entidades ambientales, que a su vez depende de los recursos de funcionamiento (los recursos mínimos para que se realicen las actividades y se pague la planta de personal, instalaciones, etc) que es lo que da el presupuesto general de la nación, es decir, se vuelve un círculo vicioso.  

Pero esta situación golpea también a instituciones públicas ambientales más pequeñas como las corporaciones de desarrollo sostenible. Estas entidades coinciden con las regiones donde están los ecosistemas más biodiversos del país como Chocó, Amazonas, Urabá.

De acuerdo con Teófilo Cuesta, director de Codechocó y presidente de la junta directiva de la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible (Asocars), la afectación es enorme, porque el recorte tiene implicaciones directas en funciones fundamentales de las autoridades ambientales como la vigilancia y control del territorio y “año a año se incrementan las funciones a las corporaciones, pero no así el presupuesto”. El Chocó tiene 46 000 Km2 de área continental y alrededor de 10 000 Km2 de zonas marino-costeras.

Para cumplir con la labor de proteger ecosistemas como los manglares, la entidad cuenta con 82 funcionarios, de los cuales la mitad se encarga de labores administrativas y los demás tienen a su cargo la vigilancia y control de actividades como la minería y tala ilegal. “El recorte afecta programas que lidera Codechocó en temas de restauración de ecosistemas degradados por la minería y el establecimiento de áreas de conservación en el departamento”, señaló Cuesta.

El posible recorte del presupuesto, como lo señaló Baptiste, también complicaría las tareas de los expertos que trabajan en el sistema de información en biodiversidad o en los programas de monitoreo de los diferentes ecosistemas a nivel nacional, además de los trabajos de divulgación científica.

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Sumas y restas

Cuando el Ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas Santamaría, presentó al Congreso de la República el proyecto de presupuesto lo calificó como “sensato, realista, responsable”. Para Cárdenas, este respondía a la situación económica del país, la cual ha estado marcada por una baja en el crecimiento. Así, el ministro de la cartera llamó a todos los sectores a ajustarse el cinturón para reducir el déficit fiscal. Pero las críticas llegaron cuando se supo que mientras planteaba un recorte para los sectores de ambiente, ciencia y tecnología, otros como el militar se quedaban con una buena tajada del presupuesto.

En Colombia, el poder ejecutivo presenta el proyecto de presupuesto al congreso, quien tiene cerca de 4 meses para discutir y negociar los rubros allí descritos. Sin embargo, los senadores y representantes a la Cámara están muy limitados, debido a un mandato de la Constitución que ordena que todo cambio que se plantee al proyecto de presupuesto debe ser previamente concertado con el Ministerio de Hacienda, de lo contrario es imposible hacer los ajustes. De esta manera, el ejecutivo es quien al final tiene más protagonismo al definir las prioridades para el país, al menos desde lo económico.

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El enredo de los recursos ambientales

La otra cara del presupuesto es la ejecución: cuánto de los recursos invertidos se gasta en el funcionamiento e inversión en los programas y proyectos que el país necesita. El reporte de 2016 de la Contraloría General de la Nación, sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente en Colombia, señala entre otras cosas, que el sector ambiental no es muy eficiente en general a la hora de ejecutar recursos y, particularmente, las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR). Según el reporte, si bien estas tienen como misión cuidar y preservar los recursos naturales a nivel regional, tienen graves falencias al ejecutar sus presupuestos, tomando en cuenta que la mayoría cuenta con cuantiosos recursos propios.

El informe muestra que del 100 % de los recursos disponibles en el caso de Corpoamazonía y Corpomojana el porcentaje de ejecución en inversiones fue del 30 % y 36 %, respectivamente. ٖLas corporaciones se financian en su mayoría con impuestos, sumado al 3 % que reciben de las utilidades que el sector hidroeléctrico transfiere a las corporaciones autónomas. Por lo tanto, cuando hay zonas de represas en el territorio de las CAR, estas entidades tienen más recursos, no obstante, la ley obliga a que estos recursos sean invertidos en cosas muy específicas como cuidado de cuencas o protección de algunas zonas de conservación regional, por lo tanto, las CAR no deciden cómo gastar estos recursos.  

De acuerdo con Castiblanco la pregunta de por qué las CAR no ejecutan eficientemente sus recursos está ligado a que son instituciones politizadas, donde el clientelismo regional determina quién lidera la corporación, influye por lo tanto en el bajo nivel técnico del personal y la calidad de los sistemas de información. Adicionalmente, explicó Castiblanco, las políticas nacionales e internacionales se han enfocado en los últimos años en la mitigación y adaptación al cambio climático, biodiversidad, las cuales son muy importantes, pero desconocen en alguna medida las necesidades inmediatas de las poblaciones como provisión de agua y alimentos.

El informe de la Contraloría también reconoce que las CAR como autoridades ambientales tienen limitaciones institucionales (personal capacitado, sistemas de monitoreo e información) para poner en marcha las políticas nacionales como la Estrategia Nacional de Crecimiento Verde. Esta estrategia fue creada para cumplir con los requerimientos de la OCDE, “la estrategia ‘envolvente’ de crecimiento verde tiene el riesgo de constituirse en una divergencia entre la teoría propuesta por la OCDE y la realidad fáctica de lo que existe en el ámbito institucional ambiental Colombiano”.  

De hecho como lo explica Rodríguez de Dejusticia, el funcionamiento de las CAR es una muestra a nivel regional de cómo funciona el estado colombiano. “No todas las CAR son corruptas. Muchas de estas hacen lo mejor que pueden desde lo local, sin embargo, otras se han convertido en un botín político de las elites políticas regionales”, lo que causa que al final su manejo, ejecución e impacto sea flojo.

En marzo de este año las CAR firmaron un pacto por la transparencia y la lucha contra la corrupción. De esta manera, las autoridades ambientales regionales se pusieron de acuerdo para reforzar tanto individualmente como de manera colectiva los esfuerzos para oponerse a la corrupción, sobre la base de una política de cero tolerancia hacia esta práctica.

Frente a los reparos de diferentes entidades de control del país, Teófilo Cuesta, reconoció las limitaciones, pero enfatizó que se trata de un gremio que está reinventándose y mejorando con resultados concretos para el país. “Venimos haciendo un trabajo serio y coherente, mejorando las actuaciones para darle la cara al país avanzando en temas importantes como la ordenación del territorio”, concluyó.

A pesar de que estas discusiones son necesarias para entender cómo funciona la gestión de los recursos, el tiempo corre y para el 25 de octubre de acuerdo con la legislación, el congreso debe haber aprobado el proyecto de presupuesto para el próximo año. Por ahora, según Baptiste, gracias a las alarmas que se han puesto, el recorte ha pasado del 35 % anunciado al 20 %, lo cual es una ganancia. Falta un debate más para que el gobierno y el congreso se pongan de acuerdo en esta materia.