- En enero, el Congreso de la República de Perú puso en agenda la controvertida norma que propone ampliar por 90 días la inscripción de mineros informales en el Registro Integral de Formalización Minera.
- Las críticas a esta propuesta surgen porque el proceso de formalización en Perú lleva más de dos décadas sin que se concrete. Por el contrario, el padrón de formalización ha permitido que la minería ilegal actúe con impunidad.
El proceso de formalización de la minería artesanal en Perú lleva más de dos décadas y hasta ahora no se vislumbra una luz al final de ese camino. Por el contrario, demoras y postergaciones en los mecanismos para que se formalice esta actividad han abierto las puertas a la minería ilegal.
Uno de los mecanismos que ha servido para extender el proceso sin fecha de cierre es el Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo) que, desde su creación, en el año 2016, ha tenido por lo menos cuatro ampliaciones de plazo para el cierre —inicialmente en 2020—, a través de proyectos de ley presentados en el Congreso de la República que han extendido su vigencia y facilitado la impunidad para los mineros ilegales.
Ahora, una vez más, el Parlamento de Perú pretende ampliar el plazo para la inscripción de los mineros artesanales e informales en el Reinfo, a través de un proyecto de ley que está en la agenda de la Comisión Permanente listo para ser aprobado.
“El Congreso en lugar de estar promoviendo leyes que puedan fomentar la lucha contra la minería ilegal lo que está haciendo es promover leyes que, bajo el enfoque de ser pro formalización, lo único que hacen es que se acreciente la minería ilegal”, dice Karina Garay, de la Sociedad Zoológica de Fráncfort (FZS) Perú.
Garay afirma que está demostrado, por más de 20 años, que el proceso de formalización minera no ha servido en el Perú, “lo único que ha generado ha sido caos, desorden y corrupción. Si se sigue prolongando este proceso de formalización minera no se va a llegar a nada”.
La actual propuesta de ley reúne cuatro iniciativas legislativas presentadas por los congresistas José Williams, de Avanza País; Jorge Marticorena, de Perú Bicentenario; Guido Bellido, de Perú Bicentenario y Jorge Flores; de Acción Popular.
El uso ilegal del Reinfo
La norma en controversia busca que la inscripción en el Reinfo se extienda por un plazo de 90 días hábiles desde la entrada en vigencia de la ley. En cada uno de los proyectos presentados, los plazos para la apertura del Reinfo eran distintos, pero el texto final define los tres meses para la inscripción.
La inscripción al Reinfo se había cerrado en 2021 y hasta ahora las extensiones de plazo aprobadas por el Congreso solo contemplaba el proceso de formalización de quienes estaban inscritos. Pero en este caso lo que se busca aprobar es un nuevo plazo para que se inscriban nuevos mineros.
“Lo que sucede es que el minero aparentemente informal lo único que hace es inscribirse y no continúa con el proceso de formalización, sin embargo, esta inscripción ya le permite realizar actividades mineras”, explica Garay, quien también ha sido fiscal especializada en materia ambiental en Madre de Dios, la región amazónica con los mayores impactos ambientales causados por la minería ilegal.
Esa simple inscripción no asegura que cumplan los estándares ambientales ni los parámetros laborales, “pero lo más grave es la impunidad, porque el Código Penal señala que si el minero está en proceso de formalización no es susceptible de ser denunciado por minería ilegal, entonces, este minero, entre comillas en formalización, hace lo que quiere”.
Actualmente hay 87 069 mineros inscritos en el Reinfo, de este total solo 15 344 mantienen su inscripción vigente, la mayoría, es decir 71 725 figuran en el padrón como suspendidos.
Para Mariano Castro, director del Programa Unidos por los Bosques de la de la Fundación para la Conservación y Desarrollo Sostenible (FCDS) Perú, “el planteamiento de ampliación del Reinfo es equivocado porque se fuerza una práctica que no genera transferencia de renta al desarrollo regional, ni crecimiento sostenible, tampoco genera un empleo seguro y daña el ambiente”.
Castro recuerda que el Reinfo fue creado para que se inscriban aquellos mineros artesanales y pequeños mineros dispuestos a iniciar y concretar un proceso de formalización, lo cual implica un cambio de práctica minera que no contamine el ambiente y no dañe la salud. “El Reinfo no tiene un propósito de generar un manto de impunidad o una constante apertura para que cualquier práctica ilegal tenga un proceso aparente de formalización”, apunta el director de FCDS Perú.
El uso de la inscripción en el Reinfo, por parte de mineros ilegales, para evitar la fiscalización y las sanciones se ha extendido en todo el Perú.
En 2020, Mongabay Latam publicó un reportaje que daba cuenta cómo se utilizaba este instrumento de formalización en el distrito de Parcoy, en la provincia de Pataz, una zona con actividad minera ilegal en el norte del Perú.
De acuerdo con este reportaje, los integrantes de una organización criminal denominada “Los Topos” utilizaban las inscripciones de cuatro personas que estaban en pleno proceso de formalización como mineros artesanales para transportar el mineral y “legalizar” el oro.
Actualmente Pataz enfrenta una violencia extrema causada por la presencia de grupos criminales ligados a actividades de minería ilegal. En diciembre de 2023, nueve trabajadores de la minera La Poderosa fueron asesinados por integrantes de una banda criminal ligada a la minería ilegal.
“Lo que hace esta norma, en resumen, es convertir a mineros ilegales en mineros informales y, por ende, generar situaciones de impunidad. Hemos escuchado audios de mineros ilegales del norte en el que dicen que ellos están impulsando esta norma para quedar en la impunidad, porque lo que buscan es que la Fiscalía no los persiga ni los procese”, dice César Ipenza, abogado especializado en derecho ambiental. Ipenza se refiere a las escuchas telefónicas que forman parte de una investigación fiscal contra el crimen organizado relacionado con la minería ilegal en el norte del Perú.
Una propuesta rodeada de cuestionamientos
Actualmente el Congreso de la República está en receso, sin embargo la Comisión Permanente continúa con las funciones legislativas. Para la sesión que se realizó los días 17 y 18 de enero la propuesta estuvo en agenda, pero no fue debatida ni aprobada.
La norma llegó al Pleno del Congreso en junio de 2023 con un dictamen favorable de la Comisión de Energía y Minas; mientras que la Comisión de Descentralización, a la que también fue presentada, se inhibió de pronunciarse.
Los desacuerdos con esta controvertida propuesta no solo vienen de expertos en la materia. La Presidencia del Consejo de Ministros, la Defensoría del Pueblo y el Ministerio del Ambiente manifestaron sus discrepancias y desacuerdo con la propuesta —mediante oficios y cartas— durante el periodo de consultas que acompaña a cada proyecto legislativo.
La Presidencia del Consejo de Ministros expresó su opinión desfavorable sobre el proyecto presentado por el partido Avanza País, que forma parte de la iniciativa final que pretende aprobar el Congreso, pues considera que no es viable una de las propuesta que consiste en crear una comisión multisectorial para el desarrollo social y económico, formalización de la minería, prohibición de la minería ilegal y recuperación del medio ambiente en los departamentos de Madre de Dios, Ucayali y Puno, a cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros.
La Defensoría del Pueblo manifestó su opinión negativa porque “el establecimiento de un nuevo plazo para que las personas naturales o jurídicas que vienen incumpliendo el marco jurídico ambiental, laboral y tributario que regula el régimen de la pequeña minería y la minería artesanal puedan inscribirse en el Reinfo, vulnera el Estado de Derecho; según el cual todos estamos sometidos a leyes, las cuales deben hacerse cumplir por igual”.
La Central de Cooperativas Mineras Rinconada y Lunar de Oro Limitada (Cecomirl Ltda), de Puno, también está en desacuerdo con el proyecto. En la carta enviada al Congreso indica que “dichas propuestas legislativas serían funestas para la formalización minera en general”. De ser promulgadas como Ley, advierte, propiciarían la ilegalidad y tráfico de facturas, así como la inscripción al Reinfo de personas que se registran sin tener ninguna labor minera, pero que hacen uso de ellos para facturar montos extraordinarios, que luego son cuestionados y denunciados por la SUNAT [Superintendencia Nacional de Administración Tributaria] o por el Ministerio Público como ventas inexistentes e irreales, oscureciendo el mercado y creando incertidumbre respecto a la licitud de la pequeña minería y minería artesanal.
De una manera menos contundente, el Ministerio del Ambiente (Minam) indicó que la propuesta debe ser reevaluada. Entre las razones precisa que “las constantes ampliaciones de plazos han ido fomentando la continuidad de procesos de actividades ilícitas que ocasionan impactos ambientales y sociales significativos, dado que las mismas se desarrollan sin una adecuada planificación y sin los permisos exigibles para el desarrollo de la actividad minera”.
El Minam también indica que entre los principales impactos ambientales negativos generados por la minería artesanal y de pequeña escala “está la emisión y liberación del 37.7 % del mercurio a la atmósfera”, y considera que deben tenerse en cuenta “los impactos negativos en los bosques”. Y como ejemplo está lo sucedido en la región de Madre de Dios, donde se han destruido “más de 50,000 hectáreas de bosque primario”.
Solo el Ministerio de Energía y Minas (Minem) envió una opinión favorable, aunque con algunas observaciones para que no “vulnere el derecho de terceros o afecte el medio ambiente”. El Minem también recomienda que se debe “evaluar si el proyecto de ley debe ser sometido a consulta (…) considerando que podría tener una incidencia en los derechos de comunidades nativas y pueblos originarios”.
La Central Nacional de Mineros del Perú (Cenami) también tiene una opinión favorable a la propuesta pues considera que el objetivo del proceso de formalización es “dar las herramientas legales para que más de medio millón de mineros artesanales puedan acogerse a este proceso”. Una cifra que supera por lo menos seis veces la cantidad de mineros inscritos hasta el día de hoy.
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Un proceso que no termina
Este proceso de formalización en Perú lleva más de dos décadas desde que en el año 2002, el gobierno peruano aprobó la Ley de Formalización y Promoción de la Pequefia Minerfa y la Minerfa Artesanal. En el 2012 se intenta dar un nuevo impulso a la formalización minera a través de decretos legislativos que define las condiciones bajo las que debe operar un minero informal y establece el 2014 como plazo para la formalización. Esta fecha se fue extendiendo hasta el 2016 cuando se crea el Reinfo y empieza una nueva ronda de ampliaciones para el cierre de la formalización.
El abogado César Ipenza señala que no existe capacidad del Estado para fiscalizar a quienes operan en zonas prohibidas y tampoco a quienes están inscritos en el Reinfo. “Si hay tantos inscritos que no han cumplido con los requisitos en tantos años, ¿por qué se mantiene este registro? El Estado sabe muy bien quiénes tienen las condiciones para ser legales y apostar para que ellos cumplan las exigencias y sean legales”.
Mariano Castro, de FCDS, puntualiza que Perú necesita promover una explotación minera sostenible en todos los niveles, incluyendo la artesanal. “La puerta falsa no se puede convertir en la puerta principal de acceso a los recursos”.
Con estas ampliaciones sin sustento, señala Castro, “se están avalando pésimas prácticas que están afectando a las personas y se están privilegiando intereses particulares que son destructivos de ecosistemas, de la salud y también de los medios de vida. No se están respetando derechos fundamentales”.
Por su parte, la ex fiscal Karina Garay destaca que el crecimiento de minería ilegal está invadiendo nuevos lugares “y eso sucede porque el gobierno no está cumpliendo con la lucha contra esta actividad ilícita”.
Garay señala que por un lado está la lucha para fortalecer el proceso de formalización minera y por otro lado se debe combatir en los lugares prohibidos donde se desarrolla esta actividad. “Ninguna de esas estrategias se ha realizado estos últimos años, el gobierno se ha olvidado por completo de ellas”.
Actualmente el precio internacional de la onza de oro supera los 2000 dólares. Una cifra que viene al alza desde el año 2020, cuando superó la barrera de los 1600 dólares que hasta ese momento había sido la más alta históricamente. A la par de este crecimiento en la cotización, se han incrementado las actividades ilegales alrededor de la extracción del mineral.
Imagen principal: Comunidad nativa Tres Islas en Madre de Dios. Foto: FEMA.
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