- Killeen muestra en esta entrega cómo la planificación del uso de la tierra en Ecuador pierde valor si no va acompañada de programas que motiven a los propietarios a reformar sus modelos de negocios y recompensar a las comunidades forestales.
- Asimismo, en países como Colombia el desafío no es el acceso a la información o la capacidad técnica sino la débil presencia del Estado en varias zonas del país que viven sin ley.
- Finalmente, si bien Surinam, Guyana y Venezuela llegaron tarde a la planificación del desarrollo de sus zonas boscosas, los factores de deforestación vinculados a agricultura e infraestructura son bastante bajos.
- Pese a ello, las amenazas que aquejan a estos países incluyen las nuevas reservas de petróleo y de gas en alta mar, así como la minería de oro de pequeña y mediana escala.
Ecuador
El marco de planificación territorial en Ecuador se conoce como Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT). Es uno de los componentes de un ambicioso esfuerzo por articular el Plan Nacional de Desarrollo (PND), que se está implementando a través de una política de descentralización de las funciones administrativas del Estado por mandato constitucional. El PDOT es un proceso altamente participativo y multisectorial, así como reiterativo, ya que está diseñado para ser actualizado en décadas futuras. El objetivo es crear un marco jurídicamente vinculante que promueva, o limite, las actividades económicas respaldadas por un gobierno regional autónomo en tres escalas: provincial, cantonal y parroquial.
En ese sentido, el PDOT incorpora tres elementos principales:
(1) Diagnóstico estratégico: análisis de la situación actual a partir de información biofísica y socioeconómica. El PDOT tiene todos los componentes de una ZEE, pero también incluye datos sobre demografía: migración, grupos de interés, datos sobre finanzas y economía (PIB/sector), tenencia de la tierra, infraestructura (energía, transporte, comunicaciones), amenazas del cambio climático y capacidad de gobernanza.
(2) Propuesta: genera una visión del futuro basada en estrategias implementadas a corto, mediano y largo plazo, que se construye en torno a un plan de uso de la tierra (Categorías de Ordenamiento Territorial) y políticas para lograr un crecimiento sostenible y resultados de conservación.
(3) Modelo de Gestión: programas y propuestas a ser implementadas por el gobierno autónomo, incluyendo un plan de participación y de monitoreo para evaluar los avances y sentar las bases para la próxima iteración del PDOT.
El marco de planificación del PDOT toma prestados conceptos de varias metodologías de planificación, como la evaluación ambiental estratégica, y, como tal, proporciona uno de los marcos más completos para guiar un desarrollo sostenible en la región panamazónica. El proceso, iniciado formalmente en 2016, ha recopilado una cantidad impresionante de información en las tres escalas que está disponible gratuitamente a través de portales gubernamentales. Sin embargo, no está exento de defectos, ya que el Plan Nacional de Desarrollo se organiza en torno a un esquema jurisdiccional que asigna las seis provincias amazónicas en cinco regiones autónomas diferentes.
La lógica y tradición abogan por un marco legal y administrativo que coordine la gobernanza entre las jurisdicciones amazónicas. Afortunadamente, ese enfoque sigue prevaleciendo en otros programas, como el PROAmazonia y el Fondo Común del CETA (Circunscripción Territorial Especial de la Amazonia).
En el caso de PROAmazonía es importante mencionar que es un proyecto conjunto de los ministerios de Agricultura y Medio Ambiente, que ha coordinado el reciente desarrollo de los PDOT. Más importante aún: brinda asistencia técnica para promover la producción sostenible y el biocomercio. La planificación del uso de la tierra es importante, pero debe ir acompañada de programas que motiven a los propietarios a reformar sus modelos de negocios y recompensar a las comunidades forestales. Por otro lado, el Fondo Común del CETA, es un fondo fiduciario que distribuye regalías, siendo la principal fuente de capital para la inversión pública en infraestructura física y social.
Colombia
El gobierno de Colombia es reconocido por su capacidad de desarrollar programas conceptualmente coherentes para los desafíos que aquejan al país. El programa para implementar un plan moderno de uso del suelo fue adoptado como estrategia nacional en 1997. Para el 2023 todos los municipios del país contaban con un POT. La compilación relativamente rápida de estos estudios se debe al sistema único de gestión medioambiental de Colombia, que depende de una institución conocida como Corporaciones Autónomas Regionales.
Las CAR son agencias reguladoras regionales, ampliamente organizadas en torno a cuencas hidrográficas, que asesoran a los gobiernos subnacionales departamentales y municipales subnacionales sobre el manejo de los recursos naturales. La mayoría se crearon y consolidaron en la década del 70 y durante décadas han recopilado una base de conocimientos y capacidad institucional sin igual en la panamazonia.
Hay tres CAR en la Amazonía colombiana, y todas han realizado docenas de POT para apoyar la regulación del uso del suelo dentro de cuencas y humedales estratégicos que brindan servicios ecosistémicos de importancia social y económica a las áreas urbanas. También han completado documentos similares a escala departamental, denominados Agenda Ambiental (Caquetá, Putumayo, Amazonas) que son similares en contenido y formato a una ZEE.
Más recientemente, el gobierno del Caquetá invirtió en una evaluación estratégica denominada Directrices de Ordenamiento Territorial, que es similar al esquema de tres partes utilizado en Ecuador (Diagnóstico/Propuesta/ Gestión). Como se comentó anteriormente, el desafío en Colombia no es el acceso a la información o la capacidad técnica, sino la incapacidad de establecer la presencia del Estado en varias zonas del país sin ley.
Los países del escudo guyanés
Mientras que las repúblicas andinas han invertido en planificación del uso de la tierra con un éxito limitado, los países del Escudo Guayanés llegaron tarde en el esfuerzo por planificar el desarrollo de sus zonas boscosas. Afortunadamente, los factores de deforestación relacionados con la agricultura y la infraestructura han sido débiles o han estado ausentes históricamente.
En 2013, Guyana completó un Plan Nacional de Uso de la Tierra (PNUT), siendo la primera revisión integral de los recursos naturales renovables del país desde su independencia. Es esencialmente una ZEE a escala nacional y combina información de múltiples fuentes para identificar opciones de desarrollo basadas en el uso potencial del suelo. Incorpora un esfuerzo explícito para considerar el cambio climático futuro y fue una parte integral del acuerdo entre Guyana y Noruega para desarrollar una Estrategia de Desarrollo Bajo en Carbono (EDBC).
De igual forma, el PNUT incluye una sección dedicada a un programa de mitigación de REDD+ a través del manejo forestal e identifica la necesidad de trasladar la producción agrícola y las poblaciones fuera de la llanura costera debido al aumento del nivel del mar. Parte de la motivación del PNUT fue una estrategia para vincular sus instalaciones portuarias con las zonas agrícolas de Roraima, en Brasil, a través de una carretera, y la necesidad de revitalizar la economía para reducir la pérdida de recursos humanos por la emigración.
No obstante, muchas de las cuestiones que motivaron la EDBC han perdido actualidad debido al descubrimiento de reservas de petróleo y gas en alta mar. La futura afluencia de ingresos por regalías e inversiones debería disminuir las presiones fiscales que podrían motivar a un futuro gobierno explotar de manera insostenible las reservas de madera dura del país o convertir suelos marginales a plantaciones agrícolas.
Surinam tiene una historia de uso del suelo similar a la de Guyana, con un desarrollo concentrado en la costa, pero aún tiene que realizar un estudio integral de sus recursos. Esto pronto cambiará debido a un nuevo y ambicioso esfuerzo para reformar la legislación medioambiental del país liderado por el Ministerio de Ordenación Espacial, Suelos y Gestión Forestal: Proyecto Onze Natuur op 1 (Nuestra Naturaleza es Una), iniciativa de desarrollo que tiene en cuenta el valor del capital natural al considerar opciones de desarrollo.
El desafío más difícil tanto en Guyana como en Surinam es la minería de oro de pequeña y mediana escala que explota zonas seleccionadas con rocas auríferas. Aunque es poco probable que un documento de planificación del uso de la tierra cambie la naturaleza de esas actividades reguladas por diferentes agencias, el foro público en el que se discuten las cuestiones de la tierra suele estar dominado por debates sobre el sector minero.
El uso de la tierra en el sector venezolano del Escudo Guayanés existe en dos grandes categorías: (1) Áreas Bajo un Régimen Administrativo Especial (ABRAE), y (2) todo lo demás (ver Anexo 4.15). El sistema ABRAE se estableció en 1984 e incluye el sistema nacional de áreas protegidas (compuesto de parques nacionales, monumentos, reservas de biosfera y santuarios así como refugios de vida silvestre) además de reservas forestales, monumentos culturales, cuencas hidrológicas seleccionadas, atracciones turísticas, zonas fronterizas e incluso tierras agrícolas.
Alrededor del 55% de la amazonía venezolana ha sido designada como ABRAE, principalmente como parques nacionales (6) o monumentos naturales (22). Además, existe una enorme reserva hidrológica y seis grandes reservas forestales, de las cuales sólo una se explota. La deforestación vinculada a la agricultura es inexistente, y no hay informes visibles de acaparamiento de tierras para el desarrollo agrícola, aunque los mineros de oro se apropian de tierras fiscales con el consentimiento de las autoridades militares que tienen autoridad administrativa sobre las áreas mineras.
Presumiblemente, algún tipo de estudio precedió a la construcción de la instalación hidroeléctrica de Guri en la década de 1960. Sin embargo, el primer estudio formal sobre el uso del suelo no se completó hasta 2004. Ese plan se centró estrictamente en las características biofísicas de la cuenca e ignoró el sector minero, además que careció de un proceso participativo. Estimulado por varias crisis de gestión energética relacionadas con los niveles de agua en el lago, el gobierno inició un proceso de evaluación y planificación en 2008.
Como la mayoría de las iniciativas gubernamentales recientes, no hay evidencia de que este proyecto haya avanzado más allá de la etapa de planificación. Cualquier esfuerzo para mejorar la zonificación del uso del suelo en la cuenca del Caroní se verá obligado a enfrentar la masiva fiebre del oro que ha desbordado la región, un hecho que resalta el verdadero desafío de cualquier plan de ordenamiento del suelo, y donde no será efectivo si no existe la voluntad política para hacerlo cumplir.
Imagen destacada: Humedal Ramsar Cuyabeno-Lagatococha-Yasuní, uno de los hotspots de biodiversidad más importantes del mundo. Crédito: Levitar / WWF Ecuador.
«Una tormenta perfecta en la Amazonía» es un libro de Timothy Killeen que contiene los puntos de vista y análisis del autor. La segunda edición estuvo a cargo de la editorial británica The White Horse en el año 2021, bajo los términos de una licencia Creative Commons -licencia CC BY 4.0).
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