- Las Asociaciones Público - Privadas, a decir de Killeen, son ejemplos de apalancamiento financiero que permiten el aumento de infraestructura en países como Perú, Brasil y Colombia.
- Sin embargo, los escándalos de corrupción de Lavajato tanto en Perú como en Brasil culminaron no solo con onerosas pérdidas sino obligando a los Estados a asumir deudas que no le corresponden y elevando los costos finales de carreteras de especial importancia en la Amazonía.
- En el caso de Colombia, Killeen especula sobre el tipo de inversionista que ofrece sus servicios al gobierno, ya que aparentemente estaría muy vinculado al Gobierno Chino.
El sistema de concesiones en Perú es gestionado por el Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (OSITRAN), el cual supervisa las inversiones en infraestructura de transporte, mientras que el sistema eléctrico es administrado por el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN). Ambos organismos reguladores supervisan las empresas organizadas por la Agencia de Promoción de la Inversión Privada – Perú (ProInversión), agencia gubernamental que genera proyectos, atrae capital de inversión y administra las subastas que ponen en marcha las Asociaciones Público – Privadas (APP).
Han existido varios proyectos bajo esta figura APP de alto perfil en la Amazonía peruana, entre los que destacan las dos carreteras interoceánicas de la iniciativa IIRSA, que son operadas por empresas constructoras que supuestamente cofinanciaron su construcción en asociación con el Estado peruano, el BID y la CAF. El término “supuestamente” se utiliza porque las empresas constructoras en realidad no invirtieron una parte significativa del capital recibido por adelantado, sino que asumieron (parcial y limitadamente) la responsabilidad de reembolsar la deuda recaudada en los mercados públicos de capitales.
El proyecto del norte (IIRSA Norte) es ejemplo de apalancamiento de capital público y privado para un proyecto de desarrollo. Fue cofinanciado por el Estado peruano y el BID, que juntos pagaron los estudios de viabilidad, la revisión medioambiental y el diseño de ingeniería necesarios para licitar el proyecto mediante un sistema de concesión. La construcción fue financiada mediante bonos de infraestructura, negociados en mercados públicos que deben ser reembolsados, en parte, con los ingresos de los peajes de las carreteras recaudados por el concesionario. El concepto ha sido aclamado como un producto financiero innovador ya que amplía el conjunto de recursos financieros al pignorar los ingresos de las carreteras al pago de la deuda.
No obstante, estos bonos siguen siendo de alguna manera deuda soberana y, si el modelo de negocio fracasa, el Estado sigue siendo responsable del reembolso de la deuda. El proyecto IIRSA Norte se completó a tiempo y de forma relativamente buena, pero a más del doble de la estimación del costo original: 575 millones de dólares en vez de 250 millones. El presupuesto original era ficticiamente bajo y hay múltiples razones para cuestionar la calidad del proyecto. No obstante, la carretera es un activo de transporte importante que une zonas económicamente productivas en la parte norte del país. Hasta junio del 2020, la carretera reportaba ingresos importantes y OSITRAN la catalogó como un activo generador de ingresos.
En marcado contraste, la Empresa del Sur (IIRSA Sur) es el mejor ejemplo de los riesgos asociados a una carretera construida a través de un área silvestre, concebida mediante un estudio de factibilidad inadecuado y con una revisión medioambiental mediocre, deficiencias que se vieron agravadas por la corrupción política y el negociado. La carretera está involucrada en el escándalo Lava Jato en Perú, y su principal contratista, Oderbrecht, se ha declarado culpable de varios tipos de delitos.
Las pérdidas ocasionadas por el proyecto son mucho mayores que los sobornos pagados a funcionarios, o el exceso de facturación a empresas rapaces, porque el costo final de la construcción (2.500 millones de dólares) se subestimó enormemente por apenas 879 millones de dólares. A diferencia del proyecto del norte, la autopista no ha generado ingresos, lo que ha obligado al Estado a asumir la plena responsabilidad del pago de la deuda.
Sin duda, el escándalo de IIRSA Sur ha perjudicado la reputación del sistema de concesiones en Perú que, pese a todo, se utiliza para operar 16 carreteras, 22 aeropuertos (cuatro de ellos en la Amazonía), 3 sistemas ferroviarios, 10 puertos (de igual forma cuatro en la Amazonía) y la hidrovía amazónica. Se calcula que las inversiones totales canalizadas a través del sistema de concesiones de OSITRAN suman más de 9.000 millones de dólares, aproximadamente el doble del monto de dinero prestado al Perú para infraestructuras por el BID en el mismo periodo.
Perú también cuenta con un banco nacional de desarrollo que financia proyectos del sector privado: la Corporación Financiera de Desarrollo SA (COFIDE) que tiene múltiples mecanismos para recaudar capital, incluido la oferta de deuda soberana en los mercados internacionales de bonos. Algunos forman parte del portafolio IIRSA, incluyendo IIRSA Sur -Tramo 1 y 5 (componentes que no pertenecen a Oderbrecht) y otros, como el Gasoducto Sur Peruano, que quedan fuera del ámbito de competencia del portafolio de integración de infraestructura regional.
Por su lado, COFIDE opera en el sector de la energía eléctrica y coordina sus inversiones con OSINERGMIN y ProInversión. Dentro de la cuenca del Amazonas, las inversiones de este tipo están valorizadas en 300 millones de dólares, aproximadamente. Sin embargo, tal cifra es apenas una fracción de las inversiones proyectadas por OSINERGMIN que, para el 2020, incluyó la construcción de 16 centrales hidroeléctricas con una capacidad total de 2,7 GW y un costo estimado de 5.700 millones de dólares.
En Brasil, las concesiones de carreteras y ferrocarriles son administradas por la Agência Nacional dos Transportes Terrestres (ANTT), el sector de la energía eléctrica por la Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) y las vías navegables por la Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ). Las tres agencias son clave para los procedimientos vinculados a las políticas privatizadoras de componentes estratégicos de la economía nacional en la actual administración.
La expansión de la red ferroviaria en Brasil, descrita anteriormente, está dominada por grandes empresas (Rumo/Cosan y VLI/Vale). El desarrollo de los ferrocarriles se basa en modelos de negocios sólidos que tienen acceso a múltiples fuentes de capital de inversión, incluido el banco de desarrollo brasileño. Dependiendo del resultado de su revisión ambiental, dos concesiones ferroviarias adicionales pronto deberían pasar a la fase de construcción: Ferrograu (EF-171) y Ferrovia de Integração Centro-Oeste (EF-345). Se está desarrollando una tercera concesión, Ferrovía Paranaense, donde las autoridades estatales de Pará han firmado un acuerdo con una empresa constructora china para construir la primera fase.
Debido a que el proyecto no cruza las fronteras estatales, sus desarrolladores pueden escapar a la supervisión de los entes reguladores federales; en consecuencia, el proyecto puede avanzar rápidamente en comparación con el más problemático Ferrograu. El sistema de concesión de carreteras es menos lucrativo y, en consecuencia, se asemeja al sistema descrito para Perú, donde el concesionario administra el activo de transporte por una tarifa que se financia parcialmente con los peajes que cobra.
En la Amazonía, las concesiones de carreteras operadas por el sector privado son nuevas y poco comunes. En 2020 solo había una, Roto do Oeste (BR-163), un corredor de importancia estratégica entre las zonas agrícolas del centro de Mato Grosso y el centro logístico de Rondonópolis. La concesión por 30 años y 600 kilómetros de largo fue adjudicada en el 2014 a Odebrecht Rodovias, que está obligada contractualmente a ampliar su capacidad de dos a cuatro carriles en aproximadamente la mitad de su longitud. Se prevé que estas y otras mejoras cuesten 5.500 millones de reales, una suma razonable para cobrar a los cerca de 70.000 camiones que operan en el corredor y que transportan productos agrícolas hacia el sur y manufacturas hacia el norte.
En el 2020 se prepararon para subasta pública otras cuatro concesiones de carreteras y, al igual que el Roto do Oeste, todas son componentes importantes del sistema de transporte a granel por camión que presta servicio al complejo soya-maíz del sur de la Amazonía. Estas cuatro carreteras mejorarán para dar cabida al tráfico pesado, pero sólo está previsto ampliar de dos a cuatro carriles la BR-364 en Rondônia. Es importante destacar que la ANTT haya estipulado que los preparativos para los términos de referencia de la BR-163/230 (MT/PA) incluyan medidas que faciliten la eventual construcción de la Ferrograu. De esta manera, los cinco proyectos cuentan con el apoyo del PPI, un programa de alto perfil establecido en 2016 para acelerar la inversión del sector privado en infraestructuras estratégicas.
Un ejemplo de las prioridades de la actual administración fue la inclusión de las revisiones ambientales de proyectos postergados por las protestas sociales dentro del portafolio del PPI. Así, la inclusión de la BR-319 sugiere que los esfuerzos para completar la autopista entre Manaus y Porto Velho tendrán éxito. Menos notables, pero de mayor importancia económica, son cuatro carreteras en Mato Grosso que mejorarán la capacidad de los agricultores para trasladar sus cosechas a plataformas logísticas en los sistemas de transporte ferroviario en desarrollo. Presumiblemente, su inclusión dentro de la cartera de PPI refleja la creencia de que se pagarán por sí mismas y financiarán su construcción a través del sistema de concesiones.
Las APP son comunes en el sector eléctrico de Brasil y se utilizaron ampliamente durante los gobiernos de Lula de Silva y Dilma Rousseff. Normalmente, el Estado está representado por una filial de Eletrobras como accionista minoritario en sociedad con una o más empresas privadas. Estas empresas se pueden agrupar en cuatro categorías: (1) empresas contratistas que son constructoras del proyecto; (2) fondos de pensiones o de inversión domiciliados en Brasil; (3) empresas metalúrgicas y mineras que buscan asegurar energía para sus plantas de procesamiento; y (4) holdings de energía que adquieren activos de generación o transmisión como parte de su modelo de negocio.
Estos últimos holdings energéticos atraen capital de inversión de diversas fuentes y a menudo se caracterizan por estructuras corporativas complejas. Por ejemplo, Neoenergia S/A posee el 10% de Norte Energia (Belo Monte) y el 51% de Tele Pires y Dardanelos en Mato Grosso. A su vez, Neoenergia está controlada por Iberdrola SA (51%), una sociedad española con un gran fondo de pensiones afiliado al Banco do Brasil (30%). Sin embargo, aproximadamente el 19% del capital de Neoenergia es “free float” que está en manos de fondos de inversión de Estados Unidos y Europa.
Asimismo, la mayoría de estas empresas energéticas también operan concesiones de generación y transmisión sin la participación de Electrobras. En el 2020, había 19 plantas hidroeléctricas de operación privada en la Amazonía brasileña, que iban desde la megarepresa de 1,1 GW de Estreito (2.400 millones de dólares) a la central de 20 MW (40 millones de dólares) operada en la mina de Pitinga, cerca de Manaos. En total, las empresas privadas operan unos 3,6 GW de capacidad instalada que requirieron aproximadamente 5 mil millones de dólares de capital de inversión, en comparación con los 23 GW de capacidad operado por empresas APP que requerían entre 30 y 40 mil millones de dólares. Las centrales eléctricas de propiedad y gestión públicas (como Tucuruí, Balbina y Samuel) suman un total de unos 11 GW.
Entre los años 2000 y 2020, la fuente más importante de financiamiento de infraestructura en Brasil fue el Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), un fondo cuasi autónomo que otorga préstamos y subvenciones a entidades públicas y privadas. El BNDES tiene una amplia cartera que apoya proyectos de infraestructuras agrícolas, tecnológicas, financieras y manufactureras, así como iniciativas para reducir la desigualdad y proteger el medio ambiente. Los desembolsos totales para proyectos en la Amazonía en dicho lapso sumaron 171.000 millones de reales (aproximadamente 78.000 millones de dólares). De este monto, alrededor del 65% se asignó a infraestructura.
Aunque el BNDES es autónomo, sus autoridades responden a las prioridades políticas establecidas por los funcionarios electos. Las administraciones de Lula da Silva y Dilma Rousseff adoptaron políticas que hacían hincapié en la energía hidroeléctrica y las industrias extractivas, prioridades reflejadas en los desembolsos realizados para financiar un gasoducto entre Coari y Manaos (2007) y las presas de Estreito (2008), en el río Maderia (2009) y Belo Monte (2011, 2012). Además, las inversiones en construcción de carreteras y en la red eléctrica estuvieron presentes a lo largo de toda la década, incluyendo varias carreteras regionales en Mato Grosso (2012) y Pará (2005, 2006). No obstante, lo invertido en ferrocarriles no fue una prioridad hasta después del 2014.
El BNDES también funciona como banco de exportación e importación proporcionando crédito para facilitar la venta de productos manufacturados. A ello hay que agregar una división especializada que apoya la exportación de servicios de ingeniería. En total, entre los años 2009 y 2014, el banco prestó 2.900 millones de dólares a entidades que contrataron constructoras brasileñas que levantaron centrales hidroeléctricas en Ecuador, Venezuela y Perú.
El aspecto más destacado de la historia reciente del BNDES es la disminución de sus actividades crediticias después de 2014, tras el colapso de los precios de las materias primas que desencadenó una crisis económica, haciendo que el PIB nacional cayera en 3,5% en el 2015 y un 3,3% en el 2016. Esta recesión se vio agravada por la incapacidad del BNDES para actuar como fuente anticíclica de estímulo fiscal, debido en parte a la falta de ingresos procedentes de los préstamos morosos envueltos en el escándalo Lava Jato.
Sin embargo, lo más importante fue que el entorno macroeconómico provocó que los inversores extranjeros abandonaran los mercados de capitales del país, limitando la capacidad del BNDES para captar capital fresco. Más recientemente, la pasada administración de Bolsonaro impuso restricciones presupuestarias y obligó al banco a devolver cientos de miles de millones de reales al gobierno federal. Las políticas de privatización del gobierno pueden ayudar al BNDES a renovar su capital de inversión mediante la liquidación de sus acciones en las empresas emblemáticas de Brasil.
En Colombia, el sistema de concesiones está gestionado por la Agencia Nacional de Infraestructura, que ha supervisado aproximadamente 12 mil millones de dólares en inversiones viales en el país desde 2010. La mayor parte de esa actividad se ha producido en regiones fuera de la Amazonía, y sólo se han adjudicado dos concesiones dentro de la Amazonía colombiana. Así, la Malla vial del Meta, operada por un consorcio de empresas constructoras colombianas, es un importante activo de transporte que proporciona acceso a las zonas de palma aceitera del Meta. Partes de esta red de carreteras constituyen el componente norte de la Carretera Marginal de la Selva y funciona como puerta de entrada a las fronteras de hoja de coca que rodean el Parque Nacional de La Macarena.
La otra concesión consiste en el corredor Santana – Mocoa – Neiva (R-45) que conecta Bogotá con los campos petrolíferos del Putumayo. Esta carretera fue adjudicada originalmente a un consorcio colombiano, pero recientemente fue adquirida por China Construction America, filial de la constructora más grande del mundo, la China State Construction Engineering Corporation Ltd. (CSCEC). El contrato obliga a la concesionaria a invertir 21 millones de dólares en su primer año de operaciones (2021) y, eventualmente, alcanzar un objetivo total de 440 millones de dólares.
Como muchas corporaciones chinas, CSCEC es una empresa que cotiza en bolsa. No obstante, está estrechamente asociada con el gobierno de la República Popular China. Coincidentemente, una de las empresas petroleras estatales chinas (Sinochem) ha adquirido media docena de concesiones petroleras en la región del Putumayo. Se especula que ambas empresas podrían funcionar como una rama del complejo militar-industrial chino y que, aparentemente, estarían coordinando acciones para promover los intereses estratégicos del Estado chino.
Imagen principal: Carretera que va de los Andes a la Amazonía en Ecuador. Crédito: Rhett A. Butler.
“Una tormenta perfecta en la Amazonía” es un libro de Timothy Killeen que contiene los puntos de vista y análisis del autor. La segunda edición estuvo a cargo de la editorial británica The White Horse en el año 2021, bajo los términos de una licencia Creative Commons – Licencia CC BY 4.0).
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